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国家海洋局


关于加强海洋赤潮预防控制治理工作的意见
国家海洋局
国海发(2001)18号



沿海省、自治区、直辖市人民政府办公厅：
近些年来，海洋赤潮频繁发生，已严重威胁我国海洋生态环境和海洋资源的可持续利用，同时也已危及到人民的身体健康和生存环境。国务院领导同志对我国赤潮灾害预防控制治理工作十分重视，多次做出重要批示，明确要求由我局负责此项工作，各有关部门、沿海省区要相互配合，一致行动，做好赤潮的防治工作。《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》中也提出了赤潮防治的任务。为了贯彻落实国务院领导的指示精神，切实加强赤潮预防控制治理工作，有效减轻赤潮灾害造成的损失，促进海洋经济的持续健康发展，现提出如下意见：
一、充分认识赤潮预防控制治理工作的重要性和紧迫性
随着我国经济的迅猛发展和城镇化进程的加快，沿海地区工农业废水和生活污水排海量不断增加，海洋环境污染严重，赤潮灾害呈现出发生频率增加、爆发规模扩大、原因种类增多、危害程度加重的发展趋势，已经成为沿海地区的主要海洋灾害之一。赤潮灾害严重破坏正常的海洋生态系统，危害渔业资源和海产养殖业，威胁人类健康和生命安全。因此，全面开展赤潮预防控制治理工作，有效减轻赤潮灾害造成的损失，是一项十分重要和紧迫的任务。对于改善我国海洋环境质量，加强海洋生态环境保护，促进海洋经济持续健康发展，保障人民生命财产安全具有非常重要的意义，是关系到国计民生的一件大事。赤潮预防控制治理工作是一项长期、复杂的系统工程，沿海地方各级人民政府应从全局和战略的高度，充分认识赤潮预防控制治理工作的重要性和紧迫性，切实加强组织领导，统筹规划，采取综合措施，使赤潮防治工作尽快落到实处，见到成效。
二、赤潮预防控制治理工作的指导思想和主要任务
赤潮预防控制治理工作的指导思想是：以改善海洋环境质量、最大限度地减少赤潮灾害、促进海洋经济可持续发展为目标，坚持为广大人民利益服务的宗旨，正确处理海洋开发与环境保护的关系。以《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》为指导，认真贯彻落实国务院领导的有关批示精神，以赤潮灾害监测为基础，以减灾防灾为突破口，按照“预防为主，防、控、治相结合”的原则，统筹规划，突出重点，标本兼治，充分调动各方面的力量，形成国家与地方相结合的全国赤潮防治体系，努力减轻赤潮灾害造成的损失，保障人民健康，促进海洋经济和社会的协调发展。
海洋赤潮预防控制治理工作的主要任务是：根据我国目前的国情和国力，按照赤潮防治工作的原则，建立和完善国家与地方相结合、专业与群众相结合的全国赤潮监测监视网络，实现赤潮监测监视业务化；开展赤潮预测预报工作，发布赤潮预警信息，形成全国赤潮预报预警系统和信息系统；建立赤潮灾害应急响应体系，采取应急行动，减轻灾害损失；加大海洋环境综合整治力度，控制赤潮的发生；加强赤潮信息的管理。
三、加强海洋环境监测预警体系建设，增加赤潮监测预警能力
（一）建立和完善海洋环境监测网络，全面开展赤潮监测监视工作。赤潮监测是赤潮防治工作的基础，加强赤潮灾害监测监视是减灾防灾和全面开展赤潮防治工作的关键手段。沿海各地要因地制宜，结合实际，充分利用国家现有的海洋环境监测机构，同时采用共建或自建方式，尽快建立和完善由沿海省（自治区、直辖市）海洋环境监测总站、沿海市（计划单列市、地级市）海洋环境监测中心站和沿海重点县（区、市）海洋环境监测站构成的本地区海洋环境监测网络，增加赤潮监测能力，形成国家与地方相结合，分工协作、效能统一的全国海洋环境监测体系，全面开展赤潮监测监视工作。沿海各省（自治区、直辖市）海洋行政主管部门要按照已划分的海洋环境监测责任区及全国赤潮监测方案，制定赤潮年度监测计划，报省（自治区、直辖市）政府批准，并报我局备案后，负责组织实施近岸海域的赤潮监测监视工作，重点加强增养殖区、重点排污口临近海域、河口区、海洋娱乐区等重点海域的监测监视。沿海地方政府要加大对监测能力建设和运行经费的投入，并列入当地的财政预算，形成国家与地方共同投入的财政机制，以支持全国赤潮监测监视网络的运行。
（二）开展赤潮预测预报工作。沿海各地要依托全国海洋环境预报系统，增加一定的运行经费，开展对赤潮的预测预报工作，及时制作并发布赤潮预警信息产品，提供赤潮灾害应急决策依据。
（三）加强赤潮信息的管理。沿海省（自治区、直辖市）要采取切实有效的措施，制定赤潮信息管理规定，建立健全赤潮信息的汇集、报告、通报、发布制度。海洋行政主管部门负责赤潮信息的统一归口管理，避免由于赤潮信息的不及时、不可靠，进一步加重灾害的损失，对社会安定产生不良影响。各级海洋行政主管部门要做好本地区赤潮灾害的统计、评估工作，同时要建立起赤潮信息网络，并纳入全国赤潮信息系统，实观信息的共享共用和有效传递。
四、建立赤潮灾害应急响应体系，减轻灾害损失
沿海地方政府应结合本地实际，按照统一指挥、分工负责、密切协作、高效务实的原则，建立由当地政府统一领导，海洋行政主管部门牵头，各有关部门参加的赤潮应急响应体系，制定应急响应计划，确定应急响应程序，形成反应快速、措施得力的运行机制。根据赤潮监测预警信息，迅速做出应急决策，及时采取规避、禁捕、控制海产品上市、关闭海水浴场等一系列切实可行的行政措施，减轻赤潮灾害损失。
五、加大海洋环境整治力度，控制赤潮的发生和发展
加强对陆源污染的治理，降低海水富营养化程度，是控制赤潮灾害发生的重要措施。沿海地方海洋行政主管部门要依据《海洋环境保护法》，加强海洋环境的监督管理，加大执法监察力度，严格控制陆源污染物直接排海，逐步实施重点海域污染物入海总量控制制度。“十五”期间，沿海地方政府要采取强有力的措施，使地市级以上的城市实现污水集中处理、离岸排放，并逐步禁止含磷洗涤用品销售和使用。要科学规划养殖业的发展，合理安排养殖密度，防止海水养殖自身污染。要强化对近岸海域环境的保护，对重点海域环境实施综合整治，逐步改善海洋环境质量，控制赤潮的发生和发展。
六、加强公众教育与参与，提高赤潮灾害的防范意识
沿海各地应加强赤潮知识的宣传和普及工作，增强社会公众的海洋环保意识，了解相关信息。积极开展科学养殖；组织进行赤潮应急措施的宣传和普及，提高赤潮防范能力；提供必要的支持，动员和鼓励志愿者和渔民参与赤潮监测监视工作，获取更多的赤潮信息，壮大赤潮监测力量，形成专群结合的监测监视网。
七、加强领导，抓好落实
沿海地方各级政府应把赤潮预防控制治理工作纳入议事日程，加强领导，精心组织，抓好落实，确保赤潮防治工作的顺利实施。沿海省（自治区、直辖市）海洋行政主管部门要将本意见落实情况于2001年9月底前报告我局。我局将在适当时候对沿海各地区赤潮预防控制治理工作进行一次全面检查。


2001年5月8日
对“第三者民事责任论”的理论思考
长春铁路运输法院 林号兵

一、“第三者民事责任论”的提出

（一）“第三者”概念的分析
笔者认为，所谓“第三者”，是指自愿与合法婚姻中配偶一方有婚外性关系的人。
首先，“第三者”介入的是合法婚姻关系。
合法的婚姻关系的建立是配偶关系形成的前提。合法婚姻的成立须具备实质条件和形式条件。即须当事人合意，达法定婚龄，不具备禁止结婚条件以及采取法律确认的婚姻取得国家或社会承认的方式。
其次。“第三者”是自愿与配偶一方发生婚外性关系的人。
“第三者”须出于自愿。如果有配偶的人采取暴力、胁迫或其他方式强迫他人与其发生性关系，那么该人不是“第三者”。
“第三者”须与配偶一方发生了婚外性关系。这就排除了精神恋爱。精神恋爱，是指男女双方由于精神上的互相需求，以交谈、通信等方式保持联系，在意识上达成爱的共鸣，但未发生性行为或不准备发生性行为的一种纯精神上的恋爱。法律不调整纯粹的精神关系。
再次，“第三者”与同其有婚外性关系的配偶一方不以是异性为限。
也就是说，同性恋者也可成为“第三者”。无论同性恋是先天的、本能的还是个别后天环境造成的，无论我们的道德和意识是否接受它，我们都不能否认，同性恋作为社会现象是存在的，同性恋者作为妨害婚姻家庭关系的“第三者”也是大有人在的。因此，与配偶一方有婚外性关系的“第三者”不以异性为限。
（二）“第三者民事责任论”的主张及理由
“第三者民事责任论”主张用法律来惩罚“第三者”，追究“第三者”的民事责任，要求“第三者”赔偿对无过错配偶一方造成的精神痛苦。
理由主要是认为，“第三者”介入婚姻家庭关系侵犯了夫妻一方的配偶权。
配偶权为“合法夫妻间互为配偶关系的基本身份权，权利人享有专属支配其身份利益的权利，对方及其他任何人均负有不得侵犯的义务”。[1]
侵害配偶权的违法行为就是以通奸、姘居、重婚的方式致使配偶一方享有的配偶身份利益受到损害 ，而违反配偶权保护法律的行为。[2]“第三者”插足的行为使合法的婚姻关系受到破坏，使配偶的身份利益遭受损害，破坏了配偶身份的纯正和感情的专一，给无过错配偶带来了精神上的痛苦和创伤，甚至对生活绝望，走上绝路。

二、“第三者民事责任论”理论上的批判

（三）“第三者民事责任论”的民法原理批判
配偶权不能够成为追究“第三者”民事责任的理论依据。
1、这是由配偶权的性质决定的
配偶权的性质是相对权。即配偶权是配偶一方相对于另一方的权利，有特定的相对人。
第一，配偶权不是配偶双方的对世权。
因为，“主体的联合并不能成为主体。”[3]虽然配偶双方都享有配偶权，但不能推论配偶双方共享一个配偶权。任何具体的或者说现实的配偶权，其权利主体只能是配偶一方，不能是配偶双方。
配偶权是对传统法律的夫权的否定，是夫妻平等权，是一种平等身份权。具体来说，是配偶一方因配偶身份而享有的在婚姻关系中和相对方地位平等的权利。夫妻之间如果在婚姻关系中存在任何人格上的不平等，就没有严格意义上的配偶权。夫妻平等权是人权在婚姻关系中的表现，是人权的婚姻形式。
第二，配偶权也不是配偶一方的对世权。
配偶权存在于婚姻关系的各个方面，任何一个方面都表现为夫妻平等。法律对配偶权的保障就是确认配偶双方在婚姻关系中的平等地位，任何一方不得把自己的意志强加于另一方，否则就是侵犯配偶权，受害方可请求法律救济。法律对配偶权的救济仅仅是禁止一方把意志强加于另一方，没有任何其他内容。任何要求确认平等地位以外的救济，都超出了配偶权的效力，不能得到法律的支持。
第三，配偶权的效力不能及于“第三者”。
配偶权的效力是否及于“第三者”的问题，就是“第三者”是否侵犯配偶权的问题。这个问题的实质是是否有必要将某些间接损害配偶权的行为规定为间接侵权，或者说，某些间接损害配偶权的行为是否有必要从道德领域进入法律领域。
如果法律将某些间接损害配偶权的行为规定为间接侵权，配偶权仍然有特定的相对人，第三人只可能间接侵权，不可能直接侵权。因此，从根本上说，配偶权仍然是对人的，不是对世的，应为相对权。
2、这是由配偶权的内容决定的
配偶权是一个包容性很强的概念，“第三者”的行为不可能构成对整个配偶权的侵犯。
关于“第三者”侵权责任的客体应具体定位于哪项或哪些权利，学术界有两种观点。一是认为“第三者”的行为侵犯了配偶一方的同居权；另一种观点认为“第三者”的行为导致了配偶一方贞操义务的违反。但笔者认为，无论同居权还是贞操请求权均无法诠释“第三者”责任。
同居权，是指男女双方以配偶身份共同生活的权利，其内容主要包括物质生活、精神生活和夫妻性生活等重要方面。[4]同居权利和义务是相互对应的，对夫妻课以同居义务是为了实现配偶另一方的同居权利。“第三者”非配偶一方，既不享有同居权利，也不负有同居义务。将“第三者”作为被告，而其本身并无同居义务，又如何能以此为据认定“第三者”的侵权责任呢？由同居义务而衍生出“第三者”的责任根本无法谈起。
贞操请求权，是配偶一方要求另一方忠实的权利，亦即另一方必须承担贞操义务。[5]当“第三者”与配偶一方发生婚外性关系时，如果“第三者”未婚，对“第三者”来说，自不属婚外性行为，谈何失贞；即使“第三者”已婚，也只是对自己配偶方未尽贞操义务，不能成为侵害他人婚姻家庭承担法律责任的依据。贞操请求权与同居权一样是基于婚姻关系而产生的，只有配偶双方才有此义务。“第三者”在此问题上与任何婚姻之外的其他人一样，并非是义务的主体。民事主体承担法律责任，是以违反其法律义务为前提。既然“第三者”不负有贞操义务，那么以此作为“第三者”承担法律责任的依据也就不存在。其实，贞操义务的目标，即保持配偶身份的纯正和感情的专一，这只是一种道德义务，各人的评判标准不一，并不适合法律调整。
通过以上分析，可以看出，配偶权的性质和内容决定了其不能作为“第三者”承担民事责任的理论基础。
（二）“第三者民事责任论”的法哲学批判
1、法律不是推行全部道德的强制工具
法律乃是我们道德生活的见证和外部积淀。[6]社会有权利对行为作出道德判断，但是它并没有权利在所有的情况下使用法律武器去强制实行它的道德判断。法律干预道德，强制实施道德，是应当有一个界限的。我们应当如何来确定这一界限呢？
笔者认为，在道德领域应划分公共道德与私人道德。公共道德是那些对任何社会的存在都是不可缺少的限制和禁令，如诚实信用、禁止滥用暴力等；私人道德则非属于维系社会存在所必需的部分，如有关私生活领域、情感领域的道德。法律的触角边际应止步于私人道德领域。
这是因为，私人道德观念的变化，并不必然威胁社会的生存，这方面的“越轨”行为不可能瓦解整个社会。也就是说，偏离夫妻忠实的行为并不能导致夫妻忠实这个道德法典的改变。我们不能断言任何道德的变化都会危害社会的存在，正如我们不能断言一个人的出生或死亡会影响社会的正常运行一样。
规定配偶权，无疑是法律将触角伸入人们心中的天秤、自律规则甚至情感世界，以不可选择的强行性规范试图将人们的婚姻家庭生活引入公序良俗的轨道。法律超越了其不应超越的道德底线，成为了强制推行个人道德的工具。那么我们的私法，是可以张扬个人权利、个人价值、体现个人本位、重私权的，还是多禁忌、多教化的？我们的社会是否浮躁、丑恶到了要用法律来约束良心、感情，强制由爱而生的忠诚的时候？
2、法律不能强制由爱而生的忠诚
婚姻是以感情为伦理实体的，虽然法律所要调整的是权利义务，而不是人类的情感，但夫妻忠实义务毕竟不能脱离人伦秩序这一本质的、自然的社会共同体结构。
婚姻是个人的社会行为，它应该属于个人生活的范畴。调整婚姻关系的婚姻法属于私法，私法中的一个最重要的原则就是“私法自治”，即私法中的法律关系应该由个人去自由地创设，法律只有在当事人就其矛盾不能自行解决时才出面予以解决，国家权力是不会主动介入的。
笔者认为，将夫妻忠实义务写入婚姻法的主张，就是在企图用国家的权力去为个人设定权利义务模式。夫妻之间的忠诚说到底是属于情感领域的内容，情感问题又恰恰是人最难把握的，我们又如何能用法律手段去加以强制？