拉萨市城市规划条例实施细则
西藏自治区拉萨市人民政府
拉萨市城市规划条例实施细则
（2007年6月30日拉萨市人民政府常务会议审议通过 2007年7月15日拉萨市人民政府令第15号公布 自2007年8月1日起施行）
第一章 总则
第一条 为加强城市规划管理，保障城市规划顺利实施，促进社会、经济、环境和谐发展，根据《拉萨市城市规划条例》（以下简称《条例》），结合本市实际，制定本细则。
第二条 在本市城市规划区内，制定、实施城市规划及新建、改建、扩建各项建设工程，必须遵守《条例》和本细则。
第三条 市国土资源规划管理部门是本市城市规划行政主管部门，主要负责城市规划区内《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的核发。
堆龙德庆县国土资源规划管理部门根据权限负责行政区域内的城镇规划管理工作。
乡、镇、办事处、村（居委会）应当积极配合做好城市规划的监督、检查工作。
第四条 建设单位、设计单位应当对申报材料的真实性、准确性负责。
第二章 城市规划的编制管理
第五条 城市规划应与城市社会经济发展规划相适应，以全面落实科学发展观、集约节约用地、促进社会、经济、环境和谐快速发展和有利于提高城市经营水平、改善城市基础设施为原则。
第六条 市国土资源规划管理部门应当根据近期建设规划和本市社会经济发展情况，确定年度城市规划编制计划。
第七条 城市规划应当根据社会经济发展的要求，适时进行动态调整或者修订。
城市总体规划调整或者修订后，相关城镇的总体规划应当进行相应调整或者修订。调整或者修订工作由原组织编制部门负责。调整或者修订后的总体规划应当按照原报批程序报批。
市国土资源规划管理部门应当在城市总体规划调整或者修订后，及时组织对分区规划进行相应的调整或者修订。分区规划调整的内容应当报市人民政府备案，修订后的分区规划应当按原报批程序报批。
第八条 控制性详细规划由市国土资源规划管理部门组织编制，报市人民政府审批。
市国土资源规划管理部门依据调整或者修订后的上位规划，及时组织对控制性详细规划进行调整或者修订。调整或者修订后的控制性详细规划应当进行调整内容备案或者按原报批程序报批。
第九条 修建性详细规划由建设单位组织编制，并应当取得市国土资源规划管理部门提出的规划编制要点。
城市环境风貌地段、历史文化街区及其他重要地区的修建性详细规划由市国土资源规划管理部门组织编制，或者由市国土资源规划管理部门会同其他相关部门共同组织编制，报市人民政府审批。
其他修建性详细规划由市国土资源规划管理部门审批。
第十条 有关专业主管部门编制专项规划的，应当符合城市总体规划，与城市总体规划相协调，并应取得市国土资源规划管理部门的规划编制要点，其编制成果经市国土资源规划管理部门综合协调后，由编制部门会同市国土资源规划管理部门按规定的程序报批，经批准后的专业规划纳入城市总体规划。
第十一条 市人民政府确定的城市重要地区和地段，应当进行以城市空间和景观环境为主要内容的城市设计。
第十二条 规划设计单位承担城市规划编制任务，应当符合国家有关规划设计资质的规定。
规划设计单位应当结合当地的实际情况，根据市国土资源规划管理部门提出的规划编制要点编制规划，编制城市规划，应当注重保障社会公众利益，少占或者不占肥力较好的耕地，防止环境破坏及热岛效应等公害。
第十三条 除涉及国家秘密的以外，城市总体规划、分区规划、控制性详细规划经批准后，应当在30日内向社会予以公布。
第三章 城市规划的实施管理
第十四条 城市规划一经批准，必须严格执行，未经法定程序，任何单位和个人不得擅自更改，土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理，遵循统一规划、整片开发的原则。
第十五条 各项建设工程的选址和布局，必须符合《条例》、本细则以及经过批准的城市总体规划、土地利用总体规划、分区规划和控制性详细规划。
第十六条 项目可行性研究报告报请批准时，必须附有市国土资源规划管理部门的选址意见书。
第十七条 住宅建设应统一规划，综合开发，配套建设。新建居住区的规模，应按照居住区、居住小区、居住组团的标准设置。建成区内已建的居住组团、居住小区应在条件允许的情况下进行成片规划改造；严格控制已建居住小区的零星改造，禁止插建；严格控制独院式低密度住宅的建设。
第十八条 有下列情况之一的，不予批准新增建设用地：
（一）有闲置地可利用的；
（二）通过改造可满足用地需要的；
（三）国家、自治区、市限制的重复建设项目、扩建项目；
（四）不符合统一规划、综合开发、配套建设规定的；
（五）建设项目未经环境影响评价的；
（六）其他不符合城市规划、土地利用总体规划和产业政策的建设项目用地。
第十九条 市国土资源规划管理部门对建设用地实施统一规划管理。下列建设项目，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理选址意见书：
（一）需征用农民集体所有制土地的非经营性项目用地；
（二）需改变土地使用性质的；
（三）需编制可行性研究报告的建设项目；
（四）位于城市紫线范围内的；
（五）其他依法需要申领选址意见书的。
第二十条 建设单位申领《建设项目选址意见书》，应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，填写《建设项目选址申请表》并提交以下材料：
（一）建设项目批准文件或者有关部门出具的同意开展前期工作的文件；
（二）1：500－1：2000实测数字化现状地形图及其电子文件，地形图应包括拟选址范围外30－80米的地形地貌；
（三）需要征求相关部门意见的，提供相关主管部门意见。
第二十一条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，根据城市规划要求和有关部门意见，审查建设项目的用地性质、建设规模等，并在20个工作日内核发《建设项目选址意见书》或者书面做出不予许可的决定。
《建设项目选址意见书》的内容应当包括建设项目的地址、初步用地范围和相关规划要求。
第二十二条 除可行性研究周期较长的重点建设项目外，建设单位应当在领取选址意见书之日起12个月内，向核发该选址意见书的国土资源规划管理部门申领《建设用地规划许可证》。确有困难的，应当在选址意见书期满前20日内申请延期。逾期未申领《建设用地规划许可证》又未申请延期或者申请延期未获批准的，该选址意见书由原发证机关收回注销，原批准文件自行失效。
选址意见书的延期期限不得超过6个月。
第二十三条 下列建设项目，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理《建设用地规划许可证》：
（一）新增建设用地的非经营性项目用地；
（二）改变原土地使用性质的；
（三）农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业，需使用农民集体所有制土地进行建设的；
（四）其他依法需申领《建设用地规划许可证》的。
其他需要临时使用建设用地的建设项目，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理《临时建设用地规划许可证》。
第二十四条 建设单位申领《建设用地规划许可证》，应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，填写《建设用地规划许可证申请表》并提交下列材料：
（一）有效的建设项目批准（含核准和备案）（下同）文件；
（二）本细则第二十条第（二）、（三）项规定的有关材料；
（三）新增与原有（自有）用地接壤土地的建设项目或者在原有（自有）用地范围内改变土地使用性质的建设项目，提交原有用地土地使用权权属证件；
（四）以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，提供国有土地使用权出让合同。
属第十九条规定需申领选址意见书的项目，还应当提交选址意见书。
第二十五条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和有关部门意见，审查建设项目的性质、规模等，并在20个工作日内核发《建设用地规划许可证》或者书面作出不予许可的决定。
《建设用地规划许可证》的内容应当包括建设项目的用地位置、用地范围和建设规模以及规划设计要点。
建设单位取得《建设用地规划许可证》后，方可申请办理有关用地手续。
第二十六条 申领《临时建设用地规划许可证》的一般程序：
（一）建设单位向市国土资源规划管理部门报送临时建设用地规划许可证申请，并附建设项目的批准文件及拟用地范围的地形图；
（二）市国土资源规划管理部门在收到上述图件之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，核定临时用地位置和界限，提出使用要求，核发《临时建设用地规划许可证》。
建设单位取得《临时建设用地规划许可证》后，方可申领临时建设用地批准文件。
第二十七条 《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》的内容不得擅自变更；确需变更的，其变更的内容必须符合城市规划，不得影响国家利益和公众利益，并按照原审批程序办理变更手续。
第二十八条 建设单位在领取建设用地规划许可证件之日起的6个月内，未能取得建设用地或者临时建设用地批准文件的，应当在《建设用地规划许可证》期满前20日内申请延期；逾期未申请延期或者申请延期未获批准以及延期后又到期的，建设用地规划许可证件由原发证机关收回注销。
建设用地规划许可证件延期期限不得超过12个月。
第二十九条 建设用地批准文件的核发，应当以建设用地规划许可证件为主要依据。确需改变建设用地东、南、西、北四至范围的，应当征得核发建设用地规划许可证件的国土资源规划管理部门的同意。
依法收回土地使用权的土地，原建设用地规划许可证件由原发证机关收回注销。
第三十条 严格控制临时用地。建设项目施工所需的临时设施，应当在建设用地范围内安排。临时用地的使用期限一般不得超过2年。确需延长使用期限的，建设单位应当在期满前20日内向原发证机关重新申领《临时建设用地规划许可证》。
临时用地使用期满，或者在使用期间因城市建设需要另作安排的，建设单位应当在期满前或者接到市国土资源规划管理部门调整用地通知之日起30日内归还用地并拆除地面附着物。
第三十一条 因抗御自然灾害、紧急军事行动等特殊情况确需使用土地的，经县级以上人民政府批准，使用单位可以在使用土地后6个月内向市国土资源规划管理部门申请补办建设用地规划许可手续。
第三十二条 国有土地使用权的出让必须符合城市规划。
以招标、拍卖、挂牌等方式公开出让土地，应当将市国土资源规划管理部门提出的规划设计条件及附图作为土地出让合同的组成部分。中标和竞得土地使用权的单位可以持中标通知书、土地出让合同向市国土资源规划管理部门直接申请办理《建设用地规划许可证》。
第三十三条 建设用地使用权在出租、抵押期间，承租人和抵押人必须严格按照《建设用地规划许可证》确定的土地使用性质和规划要求使用土地，不得擅自变更；确需变更的，应当由土地使用权人向市国土资源规划管理部门提出申请，经批准后方可变更。
第三十四条 国有土地使用权受让人在开发经营活动中不得擅自变更原出让合同中的各项规划设计条件；确需变更的，应当由国有土地使用权受让人提出书面申请后，由市国土资源规划管理部门对规划设计条件变更的可行性和科学性进行论证，提出论证意见，并按有关规定办理变更手续。
第三十五条 新建、改建、扩建各类建筑物、构筑物或者其他市政设施，建设单位应当委托设计单位按照市国土资源规划管理部门规定的规划设计要点编制规划设计方案，并将规划设计方案报送市国土资源规划管理部门审查。
第三十六条 建设单位报审建设项目规划设计方案，应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，并提供以下材料：
（一）符合国家设计规范的规划设计方案；
（二）规划设计要点要求提供的其他相关部门的审查意见；
（三）报审分期实施项目的，提供原批准的整体规划设计方案及其审查意见。
第三十七条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查规划设计方案的总平面图，审查建筑密度、容积率、建筑高度、建筑间距、绿地率、建筑后退用地界限和规划道路红线、停车指标等，提出规划设计方案审查意见。
重大建设项目、临城市主干道的建设项目、市政府指定地段的建设项目的规划设计方案，应当报市人民政府同意。
第三十八条 规划设计方案经市国土资源规划管理部门审定后，建设单位不得擅自变更；确需变更的，应当重新报审。
第三十九条 新建、改建、扩建各类建（构）筑物，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理《建设工程规划许可证》。
新建或者改造道路、桥梁、隧道等工程项目，建设单位应当向市国土资源规划管理部门申请办理《建设工程规划许可证》。
第四十条 建设单位申领《建设工程规划许可证》应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准文件；
（二）土地权属证件，原有房屋改建、扩建的，应当提供原有房屋产权证；
（三）经审定的规划设计方案；
（四）符合国家设计规范的建筑施工图（须加盖设计单位出图专用章及设计人员注册章）；
（五）有关部门对建筑施工图的审核意见；
（六）规划设计要点或者规划设计方案审定意见要求提交的其他图件。
第四十一条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查建筑施工图是否符合规划设计方案并参考有关部门的意见，在20个工作日内核发《建设工程规划许可证》或者书面作出不予许可的决定。
第四十二条 临时建设工程，应当办理《临时建设工程规划许可证》。
建设单位申领《临时建设工程规划许可证》，应当向市国土资源规划管理部门提出书面申请，并提交以下材料：
（一）建设项目批准文件；
（二）土地权属证件、临时用地合同；
（三）符合国家设计规范的建筑施工图（须加盖设计单位出图专用章及设计人员注册章）。
第四十三条 市国土资源规划管理部门收到建设单位的申请和提交的有关材料后，应当根据城市规划要求和规划管理技术规定，审查临时建筑使用性质和施工图，并在15个工作日内核发《临时建设工程规划许可证》或者书面作出不予许可的决定。
第四十四条 临时建设工程使用期限应当在2年以内；确需延长使用期限的，应当在期满前20日内，向市国土资源规划管理部门申请办理延期手续。
因城市建设需要或者使用期满，建设单位或者个人应当无条件自行拆除临时建筑，清理场地，恢复原貌。
第四十五条 建设单位或者个人应在取得《建设工程规划许可证》之日起12个月内，向城市建设主管部门申请办理《建设工程施工许可证》，开工建设。确需延迟开工日期的，应当在期满前20日内申请延期，逾期未申请延期或者申请延期未获批准的，城市建设主管部门不得核发《建设工程施工许可证》，该《建设工程规划许可证》由原发证机关收回注销。
《建设工程规划许可证》延期期限不得超过6个月。
第四十六条 建设单位报审的规划设计文件（包括规划设计方案、施工图设计和竣工图）的各项经济技术指标，必须符合市国土资源规划管理部门确定的指标值，图件标注的数据必须与比例尺和实际相符合，各类控制指标的合计数据必须与各部分数据之和相一致。
第四十七条 《建设工程规划许可证》规定的内容不得擅自变更；确需变更的，其变更的内容必须符合城市规划，并按照原审批程序办理变更手续。
变更房地产开发项目的《建设工程规划许可证》规定内容的，应当在项目所在地公示，并书面征得受影响的业主和预购人的同意。
第四十八条 永久性建设工程和由市国土资源规划管理部门指定的临时性建设工程开工前，建设单位或者个人应当向市国土资源规划管理部门申报验线，经核准签章后方可开工。
分期实施的建设工程可分期申报验线。
第四十九条 新建建筑物的间距控制，在控制性详细规划已获批准的地区，应当按照控制性详细规划的规定执行；在未编制控制性详细规划或者控制性详细规划尚未获得批准的地区，应当按照以下规定执行：
（一）平行布置时的住宅正面最小间距按照下列建筑间距系数控制，且计算间距最小取值不得小于10米：
1.朝向为正南向的，在旧区，建筑间距系数不得小于1：1.25；在新区，建筑间距系数不得小于1：1.34；
2.朝向为南偏东或者南偏西的，建筑间距系数可根据不同方位折减系数换算。方位偏角小于15°时，折减系数为1.00；方位偏角大于15°小于30°时，折减系数为0.90；方位偏角大于30°小于45°时，折减系数为0.80；方位偏角大于45°小于60°时，折减系数为0.90；方位偏角大于60°时，折减系数为0.95；
（二）并列布置时的侧面最小间距应当符合下列规定：
低层住宅、多层住宅与低层、多层住宅之间最小距离不得小于6米；
（三）其它非居住建筑的间距，由市国土资源规划管理部门根据规划设计、消防、卫生防疫、环境保护、工程管线、人防疏散、建筑保护、施工安全等要求和有关规定具体核定。
第五十条 建筑与相邻托儿所或者幼儿园的生活用房、中小学的普通教室、医院的病房、疗养院的疗养用房、老年公寓等建筑间距系数不得小于1：1.40；
第五十一条 新建建筑退让用地边界必须符合以下规定：
（一）用地边界另一侧已有相邻建筑的，应当符合建筑间距规定的相应要求；用地边界东、西、北侧为住宅用地或者规划住宅用地的，不得小于拟建住宅间距规定的一半；建筑退让用地边界的最小距离为3米；
（二）用地边界外侧为城市道路、河道和绿地的，应当按照本细则或者规划设计要点规定的退让城市道路、河道和绿地的要求进行退让；
（三）其他建筑类型或者布置形式退让用地边界的最小距离，由市国土资源规划管理部门在规划设计要点中确定。
第五十二条 河道（含湿地）保护线及河道保护线外侧新建建筑高度要求按相关规定执行。河道保护线范围内不得建设与河道或者绿化工程无关的建筑物、构筑物。
第五十三条 规划区内的各类建设项目建筑密度必须严格按照控制性详细规划执行，没有编制控制性详细规划的地区，建筑密度不得小于25％且不得大于40％。
第五十四条 城市绿线范围内不得建设与园林、绿化工程无关的建筑物或者构筑物，任何单位和个人未经批准不得擅自改变城市绿线范围，不得占用城市绿化用地。
各类新建建设基地内的绿地面积占基地面积的比例（绿地率）：
（一）新建、扩建、改建的单位绿地率不得低于40％；
（二）机关团体、医疗卫生、科研教育、文化娱乐、宾馆饭店、体育场馆、部队等不得低于35％；老城区单位绿地率不得低于15％，并采取垂直绿化等形式，提高绿化覆盖率；
（三）工业、商业金融、仓储、交通枢纽、市政公用设施等单位，绿地率不得低于25％；
（四）对环境有污染的单位，绿地率不得小于40％，并根据国家有关环境保护的规定，设置宽度不小于30－50米的防护林带；如果防护林带宽度达不到要求，单位绿地率应达到50％；
（五）新建、扩建、改造居住（小）区绿地率不得低于30％，旧居住（小）区绿地率不得低于25％；老城区居民区采取见缝插绿、拆违建绿、空闲增绿等措施，保证绿地率有较大提高，并采取垂直绿化等形式，提高绿化覆盖率；
（六）居住区内人均公园绿地设置：组团不得小于1.5平方米／人；居住小区（含组团）不得小于2平方米／人；居住区（含小区与组团）不得小于2.5平方米／人，居住小区内每块公共绿地面积应不得小于500平方米，且至少有三分之二的绿地面积在规定的建筑日照间距范围之外。
第五十五条 城市道路绿地率指标：园林景观路绿地率不得小于40％；红线宽度大于40米的道路，绿地率不得小于40％；红线宽度在24－40米的道路，绿地率不得小于35％；红线宽度小于24米的道路，绿地率不得小于25％。
第五十六条 在文物保护单位保护范围内不得进行与文物保护无关的其他工程建设。如有特殊需要，必须经原公布文物保护单位的人民政府和上一级文物行政主管部门同意。在文物保护单位的建设控制地带和历史文化街区内新建、改建建筑物、构筑物，其设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政主管部门审查同意。
未经市国土资源规划管理部门同意，不得占用公益设施用地或者改变其用途。
第五十七条 在规划及现有的高压供电走廊控制范围内不得建设任何影响安全的建筑物、构筑物。各级电压的架空电力线路，其每侧边线向外侧水平延伸的保护距离：
1－10千伏 5米 35－110千伏 10米
154－330千伏 15米 500千伏 20米
第五十八条 城市主干路两侧公共建筑的楼前广场，应按照修建性详细规划要求建设建筑小品、雕塑、绿化或者铺装地面。
沿街围墙应为绿篱或者高度在1.8米以下的空透墙；确需建设实体墙的，高度不得超过2米，并全部装修。
第五十九条 任何建筑物、构筑物不得压占城市地下管线，其退让管线的距离应当符合有关技术规定。
第六十条 城市规划区范围内的道路、桥涵、各类管线及市政设施，应当根据城市开发建设的需要，超前规划与设计，并严格按照现行国家规范和市国土资源规划管理部门批准的规划设计要点有序实施。
第六十一条 新建、改建、扩建城市道路时，配套建设的管沟及各项管线工程应与道路工程同步建成。
第六十二条 建成区范围内的私人住宅，经房屋鉴定机构鉴定确属危房的，经市国土资源规划管理部门审查，严格按照该区域的控制性详细规划以及其他相关规划要求建设；用地确有困难的，可按照原址原面积翻建。
第六十三条 建设单位施工前应当在施工现场的醒目位置设置符合要求的建设工程规划许可公示牌。
公示牌公示时间，自建设工程开工起至通过规划竣工验收止。
第六十四条 在城市道路两侧建设的各类建（构）筑物应当按照城市规划的要求退让城市道路。在控制性详细规划已获批准的地区，应当按照控制性详细规划的规定退让城市道路红线；在未编制控制性详细规划或者控制性详细规划尚未获得批准的地区，应当按照以下规定退让城市道路红线：
（一）在城市规划区内铁路线两侧建设永久性建筑物或者构筑物退让距离不得小于20米，临时性建（构）筑物退让距离不得小于15米；
（二）公路沿线建筑物在城市规划区内的路段两侧，按后退城市道路红线的要求执行；
（三）在城市规划区内城市主干道、次干道两侧建设的永久性建筑物退让距离不得小于10米；高度超过15米不超过21米的，退让距离不得小于12米；高度超过21米，退让距离不得小于15米；且建筑高度不得大于建筑后退宽度与道路红线宽度和的1.5倍；
（四）在城市规划区内城市支路、街坊路两侧建设的永久性建筑物退让距离不得小于5米；高度超过15米不超过21米的，退让距离不得小于8米；高度超过21米，退让距离不得小于10米；
（五）经营性的临时建筑（高度一般不超过8米），退让距离不得小于5米；
（六）大门、传达室的退让距离不得小于3米；
（七）建筑物的地下部分退让城市道路红线不得小于3米，其支护结构的外侧不得进入城市道路红线，超出建筑底层外墙的地下部分的顶板标高不得超过室外地坪。
城市景观路和其他有特殊景观要求地段两侧的建筑、立交桥、历史街区范围内、交叉路口周围或者特殊地段的建筑，其退让城市道路红线的距离，由市国土资源规划管理部门在规划设计要点中确定。
第六十五条 建设工程竣工后，建设单位应在6个月内向市国土资源规划管理部门申请办理规划竣工验收，并提交以下材料：
（一）《建设工程规划许可证》及规划放线单；
（二）核准的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图等施工设计图（包括核准变更的图）；
（三）竣工测量报告；
（四）规划部门指定的其他图件；
分期实施的建设工程可以分期申请规划竣工验收。
第六十六条 对规划竣工验收合格的，由市国土资源规划管理部门出具建设工程规划竣工验收文件。
建设单位凭《建设工程规划许可证》和建设工程规划竣工验收文件向房产管理部门申办房屋产权证登记手续。
第六十七条 建设项目的建设单位发生变更的，应当提供相关文件或者证明材料，办理选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的变更手续。
第四章 罚则
第六十八条 在城市规划区内，未取得《建设工程规划许可证》或者违反《建设工程规划许可证》的规定进行建设，有下列行为之一的，由市国土资源规划管理部门责令停止建设：
（一）违反城市规划确定的用地性质的；
（二）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理规定的；
（三）未按建设工程规划许可证件核准的要求，占用城市公共绿地、生产防护绿地，占用河湖、湿地、沟渠、滩涂、堤岸及其规定的保护地带，占用文物保护单位保护范围，占用经市国土资源规划管理部门批准的高压供电走廊，压、占城市地下管线、永久性测量标志及其规定维护地带的；
（四）在市国土资源规划管理部门确认的近期即将建设的地区和特殊重要工程安全保护区范围内建设的；
（五）在城市道路两侧建设，严重影响城市景观的；
（六）临时性建设工程逾期未拆除或者在城市建设需要时没有拆除的；
（七）建设用地范围内应当拆除的建筑到期未拆除的；
（八）擅自改变城市主要道路两侧重要公共建筑立面的；
（九）其他严重影响城市规划实施的建设行为。
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论用人单位违法解除劳动合同的法律责任
广东国扬律师事务所劳动争议法律服务部 梁硕南
[内容摘要]违法解除劳动合同，不同于依法解除劳动合同；违法解除劳动合同的赔偿，不同于依法解除劳动合同的经济补偿。追究用人单位违法解除劳动合同的赔偿责任，主要适用《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》第三条的规定；法律、法规、规章、司法解释规定可以参照适用《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的规定的，从其规定。
[关键词]劳动合同、劳动合同的解除、违法解除劳动合同、法律责任、违约金、赔偿损失、继续履行
[引言]《劳动法》第17条第2款规定：劳动合同依法订立即具有法律约束力，当事人必须履行劳动合同规定的义务。劳动法赋予劳动合同法律约束力的同时，也赋予劳动合同当事人有条件的单方解除权和协商解除权，同时还明确规定了用人单位不得解除劳动合同的特别情形。劳动合同当事人解除劳动合同，必须符合法律规定的条件，履行法律规定的程序，不得随意解除劳动合同。现实中，不少用人单位凭借自己的强势地位，随意或武断地解除劳动合同，严重损害了处于弱势地位的劳动者的合法权益。司法实践中[1]，对用人单位违法解除劳动合同应当如何承担法律责任及其法律适用问题，无论是劳动争议仲裁委员会，还是人民法院，多是适用《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发[1994]481号，以下简称《补偿办法》）的规定进行裁判，而少用《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》（劳部发[1995]223号，以下简称《赔偿办法》）的规定。笔者认为，劳动争议仲裁委员会和人民法院如此裁判，不符合劳动法的立法宗旨，也不符合《劳动法》及其配套法规、规章的规定。现实中，很少有人对劳动争议仲裁委员会和人民法院的裁判说不，也很少有人就有关问题进行研究和探讨。本文根据笔者多年从事劳动法问题研究的理论和代理劳动争议案件的实践，试图对用人单位违法解除劳动合同应当如何承担法律责任及其法律适用与完善问题进行初步探讨，以期使合法权益受到侵害的处于弱势地位的劳动者得到妥善而适当的救济。本文探讨的用人单位违法解除劳动合同的法律责任，主要是指经济责任，即用人单位因过错违反劳动法律、法规的规定或劳动合同的约定，并造成劳动者一定的物质经济损失时，所应承担的履行给付、赔偿损失的经济法律责任。
一、用人单位违法解除劳动合同的现状及其产生原因
劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。劳动合同的解除，是指劳动合同订产后尚未全部履行之前，由于某种原因导致劳动合同一方或双方当事人提前消灭劳动关系的法律行为。劳动合同的解除分为法定解除和约定解除两种[2]。违法解除劳动合同，是指当事人违反法律规定的条件和程序单方解除劳动合同。本文所称用人单位违法解除劳动合同，包括违反法律的规定解除解除劳动合同和违反劳动合同的约定解除劳动合同两种情形。《劳动法》第二十四条规定了劳动合同当事人双方协商一致可以解除劳动合同；第二十五条规定了用人单位对劳动者给予过失性辞退的条件；第二十六条规定了用人单位对劳动者给予非过失性辞退的条件及程序；第二十七条规定了用人单位经济性裁员的条件和程序；第二十九条规定了用人单位不得解除劳动合同的特别情形。现实中，不少用人单位无视法律的规定，随意或武断地解除劳动合同，严重损害了劳动者的合法权益。
根据劳动和社会保障部、国家统计局每年度《劳动和社会保障事业发展统计公报》统计，全国各级劳动争议仲裁委员会受理的劳动争议案件逐年持续攀升：1998年为9．4万件；1999年为12万件；2000年为13．5万件；2001年为15．5万；2002年为18．4万件；2003年预计21万件。在这些日益增多的劳动争议案件中，因用人单位违法解除劳动合同而引发的劳动争议案件占了相当大的比例。
（一）用人单位违法解除劳动合同的主要表现
1．滥用关于试用期的单方解除权。在没有约定试用期，或者试用期的约定违法，或者已过了试用期的情况下，仍以试用期内不符合录用条件为由，解除与劳动者的劳动合同。
2．滥用关于违反劳动纪律或用人单位规章制度的单方解除权。在没有企业规章制度，或者规章制度违法；或者规章制度没有公示；或者违纪行为轻微的情况下，以劳动者严重违反劳动纪律或用人单位规章制度为由，解除与劳动者的劳动合同。
3．滥用经济性裁员的单方解除权。在不符合经济性裁员条件和程序的情况下，解除与劳动者的劳动合同。
4．滥用工资奖金分配权和劳动用工管理权。随意对劳动者调岗、降职、减薪，如果劳动者不服从安排或一两天不上班，用人单位就以劳动者不服从安排或旷工为由予以辞退；或者逼迫劳动者自动离职。
5．滥用关于劳动者不能胜任工作的单方解除权。随意调动劳动者工作岗位或提高定额标准，借口劳动者不能胜任工作而解除与劳动者的劳动合同。
6．随意辞退“三期”女职工和在医疗期内的劳动者。许多用人单位觉得处于孕期、产期、哺乳期的女职工和处于医疗期内的劳动者对单位是一种负累，总是千方百计找借口辞退或者强行辞退。
7．辞退劳动者不出具任何书面通知或决定。当争议发生后，这些用人单位往往不承认是单位辞退劳动者，而称是劳动者自动离职。
用人单位违法解除劳动合同的表现形式还有许多，如滥用关于严重失职，对单位利益造成重大损害的单方解除权；滥用关于“客观情况”发生重大变化的单方解除权等等。甚至不以任何理由，只根据老板及个别领导的好恶，或打击报复，或因人际关系，强行辞退老板或个别领导“不顺眼”的劳动者。
（二）产生上述情况的主要原因
1．市场经济条件下企业竞争日益激烈，不少企业为减少人工成本，不惜牺牲劳动者利益，违法辞退劳动者，以保护企业利益。
2．某些企业主或高层管理者，劳动法律意识和履约意识淡薄，不重视劳动法和劳动合同的遵守。
3．某些企业主或高层管理者，错误理解企业的工资奖金分配权和用工自主权，认为企业有权根据经营状况和管理需要随意裁减员工或调岗、降职、减新。
4．不少企业对企业规章制度的合法性、合理性及其效力产生错误认识，认为劳动者必须遵守企业的规章制度，而不问企业规章制度合理合法与否、向劳动者公示与否，动不动就以严重违反劳动纪律和企业规章制度为由辞退轻微违纪的劳动者。
5．劳动监察执法不公、不力，对用人单位的违法行为睁只眼闭只眼，对劳动者的投诉爱理不理，甚至偏袒用人单位，助长了用人单位的违法行为。
6．劳动争议仲裁委员会和人民法院对用人单位违法解除劳动合同的劳动争议案件的裁判，存在种种错误和不公，不少是偏袒用人单位的，也助长了用人单位的违法行为。
7．劳动法律、法规、规章存在缺陷、不足和冲突，一些用人单位故意钻法律空子解除劳动合同，且不给或少给劳动者经济补偿或赔偿，有时劳动监察部门、劳动争议仲裁委员会和人民法院也感到无所适从，无可奈何。
在此，重点就仲裁裁决和法院判决存在错误和不公的问题，结合两个有代表性的劳动争议案例作下说明。
1． 案例一
申诉人胡小姐，2000年5月15日进入深圳市某通信股份有限公司担任会计一职。2002年6月13日，胡小姐符合计划生育生育第一胎。2002年11月6日，公司无故将处于哺乳期内的胡小姐口头辞退，并且没有给胡小姐任何经济补偿或赔偿。胡小姐2002年12月12日向深圳市某劳动争议仲裁委员会申请仲裁，请求裁令公司支付其解除劳动合同的经济补偿金及额外经济补偿金、未提前一个月通知解除劳动合同的代通知金[3]和哺乳期间的工资。
2003年4月3日，仲裁委员会作出裁决，只支持了胡小姐经济补偿金和额外经济补偿金的请求，驳回了胡小姐关于代通知金和哺乳期间工资的请求。仲裁委员会不支持胡小姐关于代通知金的诉求，理由是该诉求不符合应当支付代通知金的法定情形。仲裁委员会不支持胡小姐关于哺乳期工资的诉求，理由是经济补偿金的诉求与哺乳期工资的诉求，是两项相互矛盾的诉求，不应同时得到支持。仲裁委员会适用的法律依据是《劳动法》第29条和《补偿办法》的规定。
2．案例二
申诉人张某，2000年6月5日进入深圳市某礼品有限公司担任生产部副经理一职，劳动合同到2002年6月9日才期满。2001年8月9日，公司以“架构重整”为由书面辞退张某，且未提前一个月通知，只按张某的工作年限给其一个半月工资的经济补偿金。
张某不服公司的辞退和补偿决定，于2001年8月28日向深圳市某劳动争议仲裁委员会申请仲裁，请求裁令公司支付其未提前一个月通知解除劳动合同的代通知金、劳动合同期满前剩余期间10个月的工资。2001年11月15日，仲裁委员会作出裁决，驳回了张某的全部申诉请求，理由是张某人被辞退后未要求回公司上班，视同“由用人单位提出，双方协商一致解除劳动合同”的情形，公司已依法支付张某解除劳动合同的经济补偿金，张某请求支付代通知金和劳动合同期满前剩余期间的工资无法律依据。适用的法律依据是《补偿办法》第5条。
张某不服仲裁裁决，于2001年11月20日向深圳市某区人民法院起诉。2002年1月25日，某区人民法院作出一审判决，支持张某关于代通知金的请求，驳回其要求支付劳动合同期满前剩余期间10个月工资的诉讼请求。
分析上述案例可知，劳动争议仲裁委员会的裁决和人民法院的判决存在如下错误和不公：一是适用法律错误，两个案例都是违法解除劳动合同，本应适用《赔偿办法》来计算赔偿标准，而仲裁裁决和法院判决，却适用《补偿办法》来计算赔偿标准，因《补偿办法》的标准是依法解除劳动合同的补偿标准；二是显失公平，按广东、深圳地方性法规规定，用人单位依据《劳动法》第二十六条的三种情形解除劳动合同，没有提前一个月通知劳动者的，应多付劳动者一个月工资的代通知金。而案例一、二中的用人单位违法辞退劳动者，同样没有提前一个月通知劳动者，反而无须支持劳动者代通金；三是有违劳动法关于对“三期”女职工实行特殊保护的规定，依法，女职工在“三期”内，用人单位不得随意解除劳动合同，而案例一中的用人单位随意辞退哺乳期内的女职工，仲裁委员会竟然不支持女职工关于哺乳期工资的仲裁请求；四是把本属单方解除劳动合同的情形，认定为协商解除劳动合同的情形，案例二明明是用人单位单方书面辞退劳动者，劳动争议仲裁委员会竟因劳动者不要求继续履行劳动合同，就认定本应是单方解除劳动合同的情形为双方协商一致解除劳动合同。
由于劳动争议仲裁委员会裁决和人民法院判决的错误和不公，减轻了用人单位违法解除劳动合同所应承担的法律责任，使用人单位觉得，违法解除劳动合同与依法解除劳动合同的赔偿或补偿是一个样，辞退“三期”女职工与辞退普通员工的赔偿或补偿是一个样，甚至前者的赔偿比后者的赔偿还要少，自然，用人单位就会不惜采取非法手段辞退劳动者（包括三期女工）。
二、用人单位承担违法解除劳动合同法律责任的形式及赔偿范围
法律责任，是指由于违法行为、违约行为或由于法律的规定而应承受的某种不利的法律后果。违反劳动法的责任形式有行政责任、经济责任和刑事责任[4]。前面已说，本文探讨的用人单位违法解除劳动合同的法律责任，主要是指经济责任。经济责任，是劳动合同当事人承担劳动法律责任的主要形式，其主要方式有支付违约金、赔偿损失和继续履行。
（一）违约金。违约金是指当事人一方不履行合同的约定时，依法律规定或合同约定向对方支付一定数额金钱的责任形式。根据违约金的性质，违约金可分为赔偿性违约金和惩罚性违约金。赔偿性违约金是指旨在弥补一方因另一方违约所受到的实际损失而约定的违约金；惩罚性违约金是指对违约行为进行惩罚，数额可以大于守约方实际损失的违约金。根据国家对违约金的干预程度，违约金可为分约定违约金和法定违约金两种。凡是以合同约定的违约金，就属于约定违约金；由法律规定的违约金，就属于法定违约金。原劳动部《关于企业职工流动若干问题的通知》（劳部发[1996]355号，以下简称《通知》）第3条规定，用人单位与劳动者可以在劳动合同中约定违约金。这一规定确立了违约金是我国承担劳动合同违约责任的方式。目前我国劳动法律法规还未对违反劳动合同的违约金性质和适用条件作出具体规定。
（二）赔偿损失。赔偿损失是指一方当事人违法违约造成对方损失时，应以其相应价值的财产给予补偿。《劳动法》第98条规定，用人单位违反本法的规定解除劳动合同，对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。《劳动法》以法律的形式确立了赔偿损失是我国承担劳动合同违约责任的方式。这是承担劳动合同违法责任的主要方式。对用人单位违法解除劳动合同的赔偿范围和数额计算，我国《劳动法》未作具体规定。我国《民法通则》和《合同法》对违反合同的赔偿责任，确立了赔偿实际损失原则。《民法通则》第112条规定：“当事人一方违反合同的赔偿责任，应当相当于另一方因此所受到的损失”。即要求赔偿金额应相当于因违反合同造成的实际损失，包括没有取得的那种如果债务人履行了合同就可以取得的利益。《合同法》第113条更加明确地规定了实际损失的范围：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”。即实际损失包括可得利益损失。
为明确用人单位违法解除劳动合同的赔偿责任，《赔偿办法》第3条作了具体规定：（1）造成劳动者工资收入损失的，按劳动者本人应得工资收入支付给劳动者，并加付应得工资收入25%的赔偿费用；（2）造成劳动者劳动保护待遇损失的，应按国家规定补足劳动者的劳动保护津贴和用品；（3）造成劳动者工伤、医疗待遇损失的，除按国家规定为劳动者提供工伤、医疗待遇外，还应支付劳动者相当于医疗费用25%的赔偿费用；（4）造成女职工和未成年工身体健康损害的，除按国家规定提供治疗期间的医疗待遇外，还应支付相当于其医疗费用25%的赔偿费用（5）劳动合同约定的其他赔偿费用。
法律界对《赔偿办法》第3条第（1）项中“劳动者本人应得工资收入”如何理解，有三种观点。一种观点认为，应得工资收入是指劳动者已经付出劳动而应得的工资收入；第二种观点认为，应得工资收入包括劳动者已经付出劳动应得的工资收入和尚未付出劳动但如果继续履行劳动合同至合同期满可得的工资收入；第三种观点认为，应得工资收入是指因用人单位违反法律法规或劳动合同的约定，解除劳动合同造成劳动者不能提供正常劳动而损失的工资收入。第三种观点实际是《劳动和社会保障部办公厅关于用人单位违反劳动合同规定有关赔偿办法问题的复函》（劳社厅函[2001]238号，以下简称《复函》）的解释。笔者认同第三种观点。理由是，所谓违法解除劳动合同的赔偿责任，是劳动合同违法解除后才承担的法律责任，而劳动者已经付出劳动应得的工资收入，与用人单位违法解除劳动合同的行为无关。
笔者认为，根据《劳动法》、《赔偿办法》和《复函》的规定和立法宗旨，对用人单位违法解除劳动合同的损害赔偿范围，也应同《民法通则》、《合同法》一样，适用赔偿实际损失原则，实际损失包括可得利益损失，至少应赔偿劳动者劳动合同期满前剩余期间的全部劳动报酬。只有这样，才能有效遏制用人单位随意解除劳动合同的行为；只有这样，才能体现我国劳动法保护劳动者合法权益的立法宗旨；也只有这样，才能体现劳动合同的法律约束力。现实中，外国不少国家的劳动立法也确立了赔偿实际损失原则。如法国劳动法规定：只有在双方协议、一方犯有严重过错或不可抗力时，才能解除尚未到期的劳动合同；如果雇主违反这一规定，雇员有权得到损害赔偿，数额至少为雇员至合同期满应得到的劳动报酬[5]。
为体现《劳动法》、《工会法》等法律法规对女职工和参加工会活动的职工的特殊保护，赔偿实际损失原则也有例外情况，即受特殊保护的劳动者被用人单位违法辞退时，其所得赔偿可以大于其实际损失。《工会法》第五十二条规定，职工因参加工会活动、工会工作人员因履行工会法规定的职责而被解除劳动合同的，由劳动行政部门责令恢复其工作，并补发被解除劳动合同期间应得的报酬，或者责令给予本人年收入二倍的赔偿；《最高人民法院关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》（法释[2003]11号，下称《工会法解释》）第六条进一步明确规定，人民法院审理涉及职工和工会工作人员因参加工会活动或者履行工会法规定的职责而被解除劳动合同的劳动争议案件，可以根据当事人的请求裁判用人单位恢复其工作，并补发被解除劳动合同期间应得的报酬；或者根据当事人的请求裁判用人单位给予本人年收入二倍的赔偿，并参照《补偿办法》第八条的规定给予解除劳动合同时的经济补偿金；《深圳经济特区实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉若干规定》（下称《深圳规定》）第17条也规定：用人单位违法辞退“三期”女职工拒不改正的，发给女职工劳动合同期满前剩余期间的全部劳动报酬和国家规定的生活补助费（同经济补偿金）。
笔者认为，《赔偿办法》第3条关于用人单位违法解除劳动合同的赔偿责任的规定，虽然有其不足之处，但基本上还是明确和合理的，也具有可操作性的。对用人单位违法解除劳动合同的赔偿责任，应适用《赔偿办法》的规定，而不宜适用《补偿办法》的规定（只有解除事实劳动关系，才可参照《补偿办法》计算补偿或赔偿）。赔偿劳动者的损失，应以赔偿实际损失为原则（实际损失包括可得利益损失）；为体现特殊保护和对违法行为的惩戒，法律、法规、规章和司法解释规定赔偿数额大于劳动者实际损失（包括赔偿金和经济补偿金可以兼得）的，应从其规定。
