破产清理主体的法律构建
姜晓静
内容提要：资源的优化配置和市场主体的优胜劣汰，是市场经济的内在要求。当一个主体在市场竞争中失败，不能清偿到期债务时，市场机制就必然要求将其淘汰，使其资源得到重新配置。破产制度的价值正是为了实现市场机制的这个要求，而破产管理人在破产程序中起着不可或缺的作用。我国目前立法中对破产管理人制度规定不具体、不完善，实践中已明显制约和妨碍了破产管理人作用的发挥和职责的履行，急需对其进行修改及补充，以使破产法真正发挥对社会主义市场经济的保障和促进作用。本文作者运用法理及比较法，对我国现行破产清理主体存在的问题，从破产清算组的概念、地位、人员构成、职责、监督措施等方面加以剖析和研究，通提出了构建适应市场经济发展要求的破产清理主体制度。
关健词 破产 清理组 评价 破产管理人
随着我国经济体制改革的进一步深化，社会主义市场经济的逐步确立和完善，市场主体间的竞争也愈趋激烈。竞争本是市场经济的题中之义，其结果必然是优胜劣汰，一些不能适应市场要求的企业无疑将退出市场。为规范市场主体的行为，维护正常的市场秩序，保护公平竞争，国家一方面建立了市场准入制度，即企业包括公司走向市场当依法核准。另一方面，其日后退出市场也应依法定程序注销，该法定程序一般是指清算或破产程序。破产程序是民事诉讼中的特别程序。企业进入破产程序以后，为保护债权人的利益，减少破产企业的财产损失，妥善处理破产企业的一系列善后问题，应当成立破产企业的管理人也即清算组织。近年来，笔者审理了一些破产案件，通过审判实践，对破产企业清算组的性质、地位、人员组成及其职能等有关法律问题进行了比较深入的思考，认为现行立法规定的清算组织存在比较严重的行政化色彩，清算组成员职责不明，清算效率低下，造成法院破产案件的审理周期过长，破产财产不能及时流转，职工安置不能早日落实，债权人的利益不能及时得到分配，一定程度上影响了社会稳定和我国市场经济的稳步发展。因此，笔者运用法理及比较法对我国现行破产清理主体问题加以剖析和研究，以构建适应市场经济发展要求的破产清理主体制度，对破产法和司法活动具有一定现实意义。
一、 现行破产清理主体制度产生的背景分析和评价
我国的现代破产法律制度是在计划经济体制向市场经济体制的过渡中，随着企业法人制度的逐步确立、完善而建立起来的。
《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《破产法》）于1986年12月2日制定颁布，并于1988年11月正式试行。我国虽早在1978年的十一届三中全会上就提出了改革、开放，但当时的经济体制仍属于社会主义有计划的商品经济，远未提出建立社会主义市场经济体制和法治国家的宏伟目标。所以当时《破产法》的出台不可避免地带有了鲜明的时代特征和局限性。（1）《破产法》的立法目的扩充了破产法的功能，将破产法作为促进改革、开放的一项措施加以利用。（2）《破产法》的适用范围重复了我国按所有制形态立法的痼疾。《破产法》第二条规定“本法适用于全民所有制企事业。”致使后来1991年颁布的《中华人民共和国民事诉诉法》（以下简称《民事诉讼法》）在制定时不得不采取补救措施，又专章规定了非国有企业的企业法人破产还债程序，造成我国破产法的双轨制。（3）政府参与破产程序的行政色彩浓厚。主要表现：一是清算组成员来自行政机关。二是人民法院的指定受到制约。人民法院虽作为国家审判机关，但对与其毫无行政隶属关系的行政机关指定工作人员没有权威性。事实上，往往先由政府确定有关人员后再由人民法院出具公函指定。三是申请破产的企业受到限制。一段时间以来，为了强调稳定，有时企业的破产申请还要得到政府的支持和认可，否则法院就不能受理。四是同为破产，却享受不同的政策。沿海开放城市的企业破产与内地企业破产不同；一般企业法人与全民所有制法人不同。（4）对债权人和债务人利益的保护重视不够，运用破产程序不能适时维护债务人的利益，又难以及时保护债权人的受偿利益。由于现行破产法及其相关政策侧重于维护社会稳定及保护职工利益，清算组的职责又不尽完善，故难于保证清算的公正性，也难于维护债权人和债务人的各方利益。（5）立法技巧欠缺、结构过于简单。《破产法》全文加上附则仅四十三条，且术语使用不规范，破产程序运用不灵。
清算组在破产程序进行过程中负责破产财产的管理、处分、业务经营以及破产方案拟定和招待的专门机构，是所有利益的焦点，具有独特的法律地位。而现行破产法对破产企业清算组的设立、人员组成和职责、地位等也明显带有计划经济时代的烙印，且规定的很不完备。实践中由于不能及时成立清算组，又没有其他组织临时接管破产企业，造成一段时间破产企业的财产失控；人员组成的行政化，组织不稳定、不专业；没有也不便明确清算组成员不正确履行职责应承担法律责任。具体表现在以下四个方面：
1、法律概念模糊不清。
破产清算组是我国破产法独创的术语，来源于企业法中的清算组一词。企业法中的清算组，是专门设立的，负责对处于解散状态的企业进行清算的临时性机构，清算组这一术语的使用，能够直观地揭示其具有清算的功能。但从立法技术和实务上看，在破产程序中使用清算组有欠缺之处。（1）破产清算和解散清算在性质、目的、程序等方面存在重大差异，破产清算的内容较之解散清算更为宽泛，清算组一词并不能加以涵盖，且使用同一术语容易使两者混淆。（2）《破产法》将破产程序中专门负责破产清算事务的机构称之为“清算组”，《民事诉讼法》却称之为“清算组织”，两者在立法上未能达到统一的规范，难免会影响法律的适用。（3）从清算组一词的文义上理解，其构成以多人为必要，即至少两人以上才称之为组织，这不利于提高破产工作效率，且增加了不必要的成本。因为清算费用作为破产费用优先受偿，随着清算费用的增加，债权人的受偿率就会相应降低，不利于保护债权人的利益。
2、破产清算组的法律地位不明确。
我国《破产法》对清算组的法律性质没有作出明确的规定。理论界对清算组的法律地位存在很大争议：
（1）、破产企业法定代表人说。该说认为清算组对外代表破产企业，进行必要的活动，对内主持破产财产的处置和分配，其行为效力和参加诉讼的结果属于破产企业，因此清算组是破产企业的法定代表人。
（2）、特殊机构说。此说认为清算组具有独立的法律地位，它不是破产人或者债权人的代理人，而是破产法特别规定的负责管理、变价和分配破产财产的专门机构。
（3）、清算法人机关说。该说认为，企业法人被宣告破产后，完全可以成立一个清算法人，它以破产财产作为其具有法人资格的财产权基础，并在此基础上能独立进行必要的民事活动。
（4）、双重地位说。该说认为，破产清算组具有双重性质，既是人民法院选任的协助法院进行清算的执行组织，又是民事主体和诉讼主体，可以独立进行与清算有关的活动，在与破产财产有关的诉讼中是一方当事人，其双重性质的地位是履行职务的客观需要。
3、破产清算组的人员构成不合理。
我国《破产法》第二十四条规定，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。清算组可以聘任必要的工作人员。由此可见，清算组的人选范围具有如下特点：（1）破产企业的上级主管部门可以成为清算组的成员；（2）清算组的成员均来自政府有关职能部门；（3）清算人员分成清算组成员和聘任的专业人员，而专业人员仅提供专业技术服务。是什么原因导致上述特点呢？从我国破产法的制定背景来分析，现行破产法是1986年制定的，适用的对象仅为国有企业。当时制定破产法的初衷并不是为了保护债权人的利益，而只是为了淘汰经营不善的企业，更注重的是考虑破产企业职工的安置问题，确保国有资产尽可能不流失以及保证社会稳定。因为这些问题靠破产清算组本身很难完成，需要有政府和相关部门人员进入清算组。一定意义上是代表政府处理破产过程中遇到的各种棘手问题。当时与其说是在起草破产法，不如说是在追求一种政治目标和满足一种政治需要 。由此难免在清算组的组成上体现出较强的“行政色彩”。 政府官员成了破产清算组的主要成员，实质上是政府对破产财产进行管理和分配，而忽视了破产清算工作的专业性，这由计划经济体制下形成的依赖行政权力的思维定式所导致。随着经济体制改革的不断深入和国有企业的改制转型，由企业主管部门和各级行政部门组成清算组这一做法逐渐认为失去现实意义。据此，《若干规定》第48条对清算组成员的构成又作了改进，规定清算组可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构以及会计、律师中产生。该项规定虽然说明我国破产清算逐步走向由破产管理人负责破产清算的工作，但是这规定在实践中还存在着问题。主要是根据上述规定所成立的清算组，机构庞大，工作的质量、效率、肩负的职责等极不相称，弊端十分明显：
（1）、法院难以组织。破产清算组的人员无论是从破产企业主管部门，还是从政府各部门，所抽调的人员均是由政府出面召集的，法院很难做到自己召集。通常都有是由政府将清算组人叫定下之后，再由法院向各有关部门发函，只是履行程序而已，从而造成了破产清算组形式上是由法院成立，但实际上是由政府一手操作。
（2）经费难以落实。根据《若干规定》，清算组可以从中介机构以及会计、律师中产生，但审判实践中如何聘请，特别是费用的计算无依据，费用的来源难以解决。
（3）、破产清算不公。破产清算组由破产企业上级主管部门派员参加不利于发挥其维护债权人利益、对法院负责的功能。虽然这些人是以个人名义参加清算组，但在实践中他们很难作出与其所在部门及其自身职务相关利益的取舍。破产企业主管部门的参加者往往是破产企业所在地的上级领导，他们之间在物质利益、人事关系上往往原来就有着密切联系，这就使清算组很有可能偏向地方利益，实行地方保护主义。结果使得全体债权人对清算组缺乏信任感，对清算组的公正性产生合理怀疑。由于清算组具有很强有的政府职能色彩，导致债权人会议对清算组的监督制约功能模糊乃至消失，这也是我国破产制度缺乏有效制约机制的重要原因之一。
（4）、专业素质不高。破产清算工作是专业性、政策性、事务性很强的工作，且清算周期一般较长。由于清算组成员全部从各有关部门临时抽调，专业水平较差，凝聚力低，严重制约着清算组工作的进程与质量。同时，由于抽调人员尚不能脱离原单位的工作和制约，没有精力全身心投入清算，清算时间很难保证，当清算组工作与其本职工作发生冲突时，势必影响清算工作。加之在清算组工作，没有任何劳动报酬，难以提高其积极性，法院也难以管理。就是在清算过程中出现了失职问题，也无法追究他们的责任。
（5）、人员不适审判。现在，由于市场经济的发展，破产企业也不断增多，有时几家企业相继申请破产，此时法院都要从政府有关部门抽调人员，有关部门无法满足需要。
（6）、工作效率低下。由于上述原因，清算工作效率低、周期长是不争的事实。从我院近年来的审理情况看，破产案件审理周期平均近两年，最长的达四年。这与清算组的工作效率低有很大关系。由于清算组具有很强的政府职能色彩，导致债权人会议对清算组的监督基础模糊乃至消失，这也是我国破产制度缺乏有效制约机制的重要原因之一。
4、清算组职责不分，无监督措施。
现行企业破产法第24条规定：“清算组对人民法院负责并且报告工作。”最高人民法院《若干规定》第五十一条的规定：“清算组对人民法院负责并且报告工作，接受人民法院的监督。清算组有损害债权人利益的行为或者其他违法行为的，人民法院可以根据债权人的申请或者依职权予以纠正。人民法院可以根据债权人的申请或者职权更换不称职的的清算组成员” 可见，我国的监督主体单一化，对清算组的监督权由法院负责，再加上没有规定具体的监督措施，只是笼统的清算组对法院负责，造成了监督措施的空泛化。但是，在司法实践中，由于清算组成员大多来自政府有关部门，且又临时组成，没有自己的财产，清算程序结束即解散，责任很难落实。众所周知，在猴王集团破产案件中，清算组没有很好地履行其管理处分债务人资产的职能，消极地追查债务人转移、抽逃的资产，致使债权人的利益受到极大的伤害。但是由于制度上的缺陷使得没有一个代表债权人利益的机构对清算组的这种行为进行监督并予以追究。具体表现为：（1）、对清算组成员执行职务未作原则性的规定，即未规定必须以“善良管理人的注意”执行职务，缺乏对清算组成员行使职权的义务规定。同时也未规定清算组成员在就职前提供财产担保，致使其滥用职权，损害债权人、债务人利益的现象时有发生。（2）、若发生清算组成员不胜任工作、或者不忠于职守、或者有损害债权人利益的行为时，我国现行破产法末对撤换做出具体规定。虽然最高人民法院的司法解释在这方面有一定的规定，但由于缺乏可操作性，审判实践中大多情况是清算组成员一经人民法院指定，就参加破产管理、清算工作，直至清算组解散为止，很少出现人民法院另行指定新的成员。（3）、我国现行破产法没有规定清算组及其成员的法律责任。依现行法律，清算组及其成员只有损害债权人利益或其他违法行为，人民法院才给予纠正，最多解除不称职的清算组成员的职务，而不必承担因不法行为造成损失的行政责任或民事责任。
二、破产清算主体的比较法分析
大陆法系和英美法系破产法同出一宗，都有来源于中世纪意大利商事破产制度，但在各自演进过程中出现了分野，这种区分主要表现在三个方面：
一是大陆法系破产法体现实体法与程序法混合的特征，而英美法系为典型的程序法，主要体现为一种程序规范，实体法多散见于其他法律或判例。
二是大陆法系破产法体现强烈的国家干预色彩，债权人自治地位相对较弱，多数国家可以由法院依职权宣告破产，依职权任命破产管理人。英美法系尊重债权人自治，债权人会议在破产程序中举足轻重且积极主动，并有权选任破产管理人。
三是大陆法系破产债权人本位意识凸出，不仅对债务人的财产、人身附加大量限制，而且普遍推行破产不免责主义，只是为解决债务人因破产宣告所受各项公私权利限制的问题，而专门规定复杂繁琐的复权制度，英美法系则较注重保护债务人利益，普遍推选破产免责主义。
这些区别往深层说，是与两大法系司法制度内在的法律哲学相合的，大陆法系重实体轻程序，英美法系重程序轻实体；大陆法系诉讼程序传统上采用“法院职权制”， 英美法系诉讼程序传统上采用“当事人对抗制”，大陆法系讲求理性，注重以法律干预当事人意思自治，英美法系则强调经验，恰守自由秩序，不主张对当事人意识的干预。具体比较如下：
（一）破产清算组的称谓
总的来说，各国破产法均规定有破产管理人，相当于我国破产法规定的有关破产清算组的规定，只是各国对破产管理人的称谓有所不同。英美法系称破产信托人，大陆法系称破产管理人。如日本法把破产管理人称为“破产管财人”， 德国支付不能法 称为“支付不能管理人”，美国法 称为“破产托管人”，英国法 称为“破产受托人”。虽然他们的称谓不同，但其性质是一致或相近的，且有别于我国的破产清算组规定。
（二）破产管理人的选任方式
各国虽均规定有破产管理人制度，但在破产管理人的选任方式及产生程序上却有所不同。
日本破产法第157条规定：“破产管财人由法院选任。”
德国支付不能法第27条（1）规定：“开始支付不能程序的，支付不能法院应当任命一名支付不能管理人。”第57条“在选任支付不能管理人之后召开的第一次债权人会议上，债权人可以选举另外一人替代所选任的支付不能管理人。只有在被选举人不适于担任职务时，法院才可以拒绝选任。对于此项拒绝，任何支付不能债权人均有权立即抗告。”
英国破产法第292条第1款规定“作出任命的权力（1）权力的行使 任命某人为破产人财产的受托人的权力可以由以下主体行使-（1.1）除在破产人财产简易管理证书有效时的某个时间之外,由破产人的债权人全体会议;(2.2)根据本章第295条第2款、第296条第2款或第300条第6款的规定，由国务大臣；或者（1.3）根据第297条规定，由法院。”
美国破产法规定托管人一般由美国托管人协会任命。债权人可以选举一位破产托管人来取代被任命的破产托管人。如第702条规定 ：“破产受托人由债权人会议选任。”
从上可以看出，关于破产管理人的选任方式，各国主要有三种做法：（1）由法院选任并指定破产管理人。如日本等大陆法系国家多采用这种做法。其法理基础在于，破产具有一般的强制执行的性质，国家为保护私权而选任破产管理人，由此突出法院在破产程序中居主导地位。这一方式最大的优点在于效率高，破产管理人能及时产生，但其主要弊端是债权人的共同意志难以充分体现。（2）由债权人会议选任。这以美国等国为代表。在这些国家破产宣告后，由债权人会议选任破产管理人，在破产宣告至破产管理人被选任出来前或债权人会议一直未选任出破产管理人两种情况下，由法院任命临时破产管理人负责清算事务。这一方式反映了破产法对债权人利益的保护基本功能要求，“彻底贯彻债权人在破产程序中的自治精神”。 但这一方式的不利之处是效率低，可能会出现债权人会议选不出破产管理人的情形。（3）由法院和债权人共同选任，也被称为“双轨制”。这以我国台湾地区和英国为代表，但这种选任方式可能导致事权不一，因而受到较多的批评。
概括起来，由法院选任破产管理人最大的优点是能够保证破产管理人及时产生，平等保护债务人和其他利害关系人的利益，并有助于保持破产管理人的中立和超然地位。并且，由法院指定破产管理人能够使清算活动更具有严肃性和约束力，但是由法院选任也可能会抑制债权人的自治，忽视债权人的利益。
由债权人会议选任破产管理人弥补了法院选任的缺点，甚至还起到保证司法程序的独立性的作用。因为如果作为破产财产代表人的破产受托人由作出同一判决的法官来选任，将会破坏人们对破产制度的信任 。但是债权人会议选出的破产管理人很可能为了债权人的利益而置债务人的利益于不顾。债权人会议人数众多，有人把选任受托人比喻为政治选举，其间充满着矛盾。结果有可能因为债权人意见相左导致无法及时选出破产管理人，从而影响破产程序的迅速进行。
“双轨制”选任方式是为了吸取两种方式的优点，从英国和德国的规定看，两国在寻求一种融法院指定和债权人会议选任于一体的结合方法。
国家计委关于加强利用国际金融组织和外国政府贷款规划及项目管理暂行规定
国家计委
国家计委关于加强利用国际金融组织和外国政府贷款规划及项目管理暂行规定
国家计委
计外资(2000)638号
改革开放以来，利用国际金融组织和外国政府贷款作为我国对外开放、利用外资的重要组成部分，取得了很大成绩，有力地促进了我国经济建设和社会事业的发展。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和国内外形势的新变化，原有的管理办法有些已不能适应新的形势。为贯彻中共中央中发〔1998〕6号文件精神，根据机构改革后国务院赋予国家计委的管理职能，进一步明确和规范利用国际金融组织和外国政府贷款规划及项目管理的有关程序和要求，将工作重点切实转向以提高质量和效益为中心，采取有效措施，提高利用国外贷款水平，保证主权外债安全，特作如下规定：
一、利用国际金融组织和外国政府贷款的指导思想和基本原则
（一）国际金融组织和外国政府贷款主要包括世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等贷款（含联合融资、与贷款项目相关联的全球环境基金等赠款）、日本政府贷款（含日本国际协力银行日元贷款和不附带条件贷款）和其他国家政府（混合）贷款，由我国政府向国际金融机构、外国政府（机构）统一筹借，形成国家主权外债；是国家可直接掌握和调控的资源，需根据国民经济和社会发展总体要求及有关政策合理有效使用。
（二）根据中央积极、合理、有效利用外资的方针，今后我国利用国际金融组织和外国政府贷款的指导思想是：稳定规模，优化结构，提高质量和效益，保证债务安全，促进国民经济持续、快速、健康发展。
（三）借用国际金融组织和外国政府贷款需纳入国民经济和社会发展总体规划，原则上用于政府主导型项目，主要投向农业、水利、林业及生态、交通、能源、环保以及市政基础设施等领域；坚持向中西部地区倾斜，并按照国家西部大开发战略，重点安排西部地区项目；坚持社会效益和经济效益相统一，着力提高贷款使用效益；充分考虑项目的承受和配套能力，注意量力而行。
（四）坚持“统一规划，归口对外，分工协作，明确责任，高效管理”的原则，建立和完善适应社会主义市场经济要求的借用还管理机制，确保主权外债安全。
二、加强利用国际金融组织和外国政府贷款的总量、结构及项目的规划管理
（一）国家计委会同有关部门及地方发展计划部门研究编制国家中长期和年度利用国际金融组织和外国政府贷款计划，提出利用贷款的方针政策、贷款总规模和投资结构及有关措施等，作为国民经济和社会发展中长期规划和年度计划的重要组成部分，报国务院审批。
（二）国家计委根据国务院行业主管部门（含计划单列单位）和地方发展计划部门提出的贷款申请，会同有关部门，依照国民经济和社会发展需要及国家利用外资方针政策，根据不同贷款来源的特点，经综合平衡后，分别制定利用国际金融组织和外国政府贷款备选项目规划。其中，利用世界银行、亚洲开发银行和日本政府贷款备选项目的规划，经商财政部后，报国务院批准。
（三）地方发展计划部门是地方利用国际金融组织和外国政府贷款规划及项目的归口管理部门，根据本地区的经济社会发展战略和重点，统一负责贷款备选项目的筛选及申报工作。各地发展计划部门要加强贷款规划工作，努力提高申报的贷款项目质量。需地方财政承担偿债责任或提供担保的项目，地方发展计划部门需商同级财政部门同意后上报或与同级财政部门联合上报国家计委和财政部。
（四）国务院行业主管部门可根据本行业发展规划和重点，向国家计委提出或牵头提出贷款项目申请。如贷款债务需由地方承担的，则需经地方发展计划和财政部门同意后方可上报。
（五）所有贷款项目均须列入相关贷款备选项目规划，并经国务院或国家计委批准后，由财政部统一组织对外提出，开展工作。对未经国家计委列入贷款规划的项目，各地方、部门在与国际金融组织和外国政府（政府贷款机构）联系、交往中，一律不得做出承诺。
（六）国家计委根据情况会同有关部门和地方发展计划部门研究分析国内外新情况，及时提出对策措施，着力优化贷款结构，努力提高贷款项目和整体规划质量。
三、加强贷款项目的前期准备管理，努力提高贷款项目质量
（一）贷款项目的前期准备工作直接关系到贷款项目的质量和项目的顺利进行，必须进一步加强和规范管理。地方发展计划部门或国务院行业主管部门、计划单列企业集团公司在接到国家计委下达的有关贷款规划的通知后，应积极会同项目单位抓紧开展利用贷款的有关准备工作。所有贷款项目必须严格按照国家项目建设程序的要求和规定，做好项目前期准备工作，按规定报批项目建议书和可行性研究报告（利用外资方案）。项目可行性研究报告批准后方可正式进行对外贷款协议（或合同）的谈判、签约，如有特殊情况，需在项目可行性研究报告批准前对外签约的项目，必须报经国家计委同意或报经国务院批准后方能进行，但所签协议（合同）需在项目可行性研究报告批准后方可生效。
由金融机构负责转贷的项目，转贷金融机构应根据由其转贷的贷款项目的前期准备工作进度，及早开展项目的评估工作；国家计委在审批此类项目的可行性研究报告时，需有转贷金融机构出具的转贷意见。
项目建议书和可行性研究报告必须按国家有关规定和要求，达到相应深度，做好建设方案的论证，落实国内配套资金等各项建设条件，明确贷款偿还方案和偿还责任。国家计委负责进行部门、计划单列企业集团公司和地方的协调，做好重大项目的可行性论证。
（二）进一步明确和规范项目利用外资方案的审批管理。项目可行性研究报告中应包括利用外资方案，并作为项目可行性研究报告的重要组成部分一并审批。利用外资方案的重点是做好贷款采购清单和贷款偿还方案，要遵循合理、有效的原则，不得将贷款用于采购项目外的货物或非生产性货物（如小轿车等）。属于下列情况的项目，需单独报批利用外资方案：
1．对于由地方或国务院有关部门牵头的打捆项目（对外为一个项目，对内由若干个子项目组成），经国家计委批准列入贷款规划后，由地方发展计划部门或国务院行业主管部门负责编制一揽子项目建议书或总体方案报国家计委审批；其子项目可行性研究报告的审批按现行规定办理，在此基础上，编制项目总体利用外资方案，由地方发展计划部门或国务院主管部门、计划单列企业集团公司报国家计委审批。
2．对于原可行性研究报告批准用内资建设转为利用国际金融组织或外国政府贷款的项目，经国家计委批准列入贷款备选项目规划后，如建设方案与原批准可行性研究报告没有变化的，需编制利用外资方案，限额以上项目报国家计委审批。
（三）地方发展计划部门应加强对贷款项目前期工作的管理和指导。参与利用国际金融组织和日本政府贷款等重要项目的有关对外磋商（包括国外贷款机构对项目的调查评估）活动，做好项目的贷款规模、建设内容等重大问题的把关工作；及时协调项目准备过程中的重大问题，并向国家计委通报有关情况。
（四）有关部门和单位要加强国内外程序的衔接，坚持以国内建设程序为主的原则。在对外工作中，应以国家批准的贷款规划、项目批准文件为依据，如出现国外贷款机构对项目的建设内容、贷款规模等的评估意见与我方有较大差距的，应及时报告国家计委；有关单位不得擅自对外承诺或签署备忘录。项目单位应及时将与外方会谈的主要内容和外方提交的评估备忘录报送国家计委。
（五）有关部门和单位应根据国家批准的可行性研究报告（或利用外资方案）对外磋商、谈判。谈判结果如与原批准的贷款金额、建设内容等有出入的，应报经国家计委复审同意后再对外承诺、签约；必要时，还应报国务院审批。
（六）对已列入贷款规划、且对外工作已进行相当深度的项目，如无特殊理由，原则上不得再调整贷款渠道；确需调整的，需报国家计委同意后方可进行。
四、加强利用国际金融组织和外国政府贷款项目的实施管理
（一）利用国际金融组织和外国政府贷款项目，都应按国家有关规定建立和健全法人责任制。项目法人负责项目的前期工作、实施和建成后运营管理。对于地方打捆项目，地方政府可根据需要设立项目执行管理办公室，主要负责项目的对外联络、组织协调和具体执行工作，同时注意发挥各子项目业主单位的作用。各级发展计划部门和国务院有关部门要认真履行职责，加强项目实施的监督和管理，主动协调、解决执行中出现的问题，保证项目的顺利实施。
（二）加强和健全利用国际金融组织和外国政府贷款项目的采购工作。项目单位应根据国家有关规定择优选择有资格的采购代理公司。采用国际竞争性招标采购的项目，项目单位应严格按照可行性研究报告或利用外资方案批准的采购清单编制标书，不得擅自变更采购内容，严禁将贷款挪作它用。若确有需要调整采购内容，需按程序向原审批机关报送调整方案，经批准后方能进行。要严格遵循国家《招标投标法》等有关法规、政策及国外贷款机构采购指南，坚持公平、公开、公正的原则，同时要认真贯彻促进国内制造产业发展的方针，所采购的物资、设备的档次、规格在满足项目需要的前提下，其标书编制及招标过程中应尽可能为国内产品中标创造条件，努力提高国内企业中标率。国家计委参与协调招标采购中的重大问题。
（三）根据国务院对利用国际金融组织和外国政府贷款项目进口货物关税优惠的有关规定，需由国家计委和省级（含计划单列市）发展计划部门出具相关贷款项目确认书。项目单位到国家计委办理有关贷款确认书时，需有地方计委或国务院主管部门（按项目隶属关系）出具的正式文件。
（四）加强贷款项目余款使用管理。当项目按可行性研究报告或利用外资方案批准的贷款使用内容完成采购后出现余款时，如项目单位根据工程建设实际情况需要继续使用剩余贷款，应编制项目余款使用方案，按隶属关系由地方发展计划部门或国务院主管部门审核后报国家计委审批，经批准后方可使用。
（五）加强利用国际金融组织和外国政府贷款项目工程质量和贷款使用管理。严格按照国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知（国办发〔1999〕16号）的有关要求，建立工程监理、合同管理等各项制度。对利用国际金融组织和日本政府贷款的重大项目，国家计委将纳入稽察特派员检查制度，强化项目实施的监督和检查。如发现违反程序、擅自改变贷款采购内容或挪用资金等重大问题及重大工程质量问题，国家计委将会同有关部门严肃查处，追究有关责任。国家计委将根据情节严重程度，采取暂停贷款支付或暂停审批该地方、该行业的贷款项目等措施，直至违规得到纠正。
（六）建立项目后评价制度。限额以上项目建成后原则上一年内，各项目单位或由项目单位委托有资格的咨询机构对项目进行后评价，并向国家计委提交项目后评价报告。利用国际金融组织和日本政府贷款项目的后评价工作，可结合国外贷款机构的要求进行。
（七）建立项目实施的信息反馈制度。项目单位应定期（每半年）向政府有关部门提交项目实施进度报告，限上项目需报送国家计委。地方发展计划部门应按照国家计委有关国外贷款项目管理信息系统的规定，组织项目单位及时准确填报数据。
五、加强国际金融组织和外国政府贷款的债务管理
（一）主权外债的偿还直接关系到国家对外信誉，必须加强和完善其债务管理。要进一步建立和健全适应社会主义市场经济要求的转贷机制，规范担保行为。各转贷机构应根据国家确定的转贷原则及时办理国际金融组织和外国政府贷款转贷协议，地方发展计划部门应积极协助项目单位做好转贷工作。
（二）各转贷机构要加强和规范项目的转贷及债务管理，主动给项目单位提供必要的金融服务；定期（每半年）向国家计委报送有关数据资料，包括分项目的贷款支付及偿还情况。
（三）加强地方利用国际金融组织和外国政府贷款的外债管理。地方发展计划部门应根据国家全口径外债管理的要求，和有关部门共同做好本地区国际金融组织和外国政府贷款的外债管理工作。要建立以主权外债逾期率（拖欠主权外债本息总额／主权外债余额）为主的地方主权外债风险监测考核指标体系。地方发展计划部门应于每年年底向国家计委报送主权外债逾期率等考核数据。地方主权外债逾期率将作为国家计委安排、审批新的国际金融组织和外国政府贷款项目的重要依据。对逾期率超过一定比例的地方，国家计委将暂停审批该地方新的利用国外贷款项目。
（四）为适应深化改革和扩大开放的要求，有效发挥国际金融组织和外国政府贷款项目的效益和作用，国家允许利用国际金融组织和外国政府贷款项目转让经营权和进行所有权结构调整，包括运用与外商合资、合作、兼并、股票海外上市等方式，盘活资产存量和改善经营机制。经营权转让和所有权结构调整必须符合国家有关政策、法规，并按规定程序报批。对于在建贷款项目或尚未全部偿还主权外债的项目，在进行经营权转让和所有权结构调整时，必须事先征得转贷机构对剩余债务偿还安排的认可，同时，还需事先向有关国外贷款机构通报。严禁各种形式的逃废主权外债的行为。
（五）加强国际金融组织和外国政府贷款的外债外汇管理。贷款签约后，项目单位应及时到外汇管理部门办理外债登记。有关贷款的结售汇及具体外债登记等事宜，按国家有关法律和国家外汇管理局的有关规定执行。
此前国家计委发布的有关利用国际金融组织和外国政府贷款管理规定如与本规定相抵触的，一律按本规定执行。各级发展计划部门要主动加强与财政部门、转贷金融机构及有关部门的沟通和联系，通力合作，不断提高管理和服务水平，把我国利用国际金融组织和外国政府贷款工作提高到一个新的水平。
2000年5月30日
