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浅谈我国取保候审制度的完善
王叙

保释是源于英国的一项法律制度（在我国相应称为取保候审制度）。早在1679年，英国《人身保护法》就规定了请求准予保释是被羁押人的一种权利。保释制度的形成有两条重要的理论基础：一是任何人均享有自由权，哪怕存在犯罪嫌疑，也应尽量保证人在社会生活中的自由。二是无罪推定原则。任何人在未经判决有罪以前都是无罪的，都应享有自由的权利。
保释制度目前已为许多国家所采纳，我国于1996年修订刑事诉讼法时亦也明确规定了取保候审制度。保释制度之所以能够得到广泛的采用，就在于它自身的优越性。
第一，保释制度具有重要的权利保障功能。在刑事诉讼中，对犯罪嫌疑人实施羁押固然有利于保证诉讼的顺利进行，但同时也要看到羁押作为最严厉的强制手段，它会造成对人权的严重侵害，因而是一种极具危险性的制度。特别是在我国目前的司法实践中拘留及逮捕的比例很大，“事事必拘留、案案必逮捕”，审前羁押已成为一种惯例。办案机关对羁押的实用主义，导致了超期羁押的极易出现，这一行为严重侵犯了公民的合法权利。在尊重人权、保障人权已成为国际潮流的今天，这些问题更应引起我们的正视。所以，基于保障人权的精神要求，我们要把羁押的适用限定在特定的范围内，若非出于防止干扰诉讼及因具有较大的社会危险性而作必要防范的目的，则应予以犯罪嫌疑人以保释的可能。
第二，保释制度的另一优点在于对国家资源的节约。公安机关对犯罪嫌疑人的羁押看管，要求有大量的人力物力作为保证，对于我国这样一个发展中国家来说，把有限的办案经费大量投入到看守所的建设上，并不是一个最优的资金配置选择。因而在诉讼过程中有效地运用保释制度，将会在一定程度上节约国家资源，合理有效的分配办案资金，加大对社会治安的防范投入，以取得最佳的社会效果。
第三，大量的犯罪嫌疑人审前被集中羁押在一起，势必会造成犯罪习性的交叉感染，那些主观恶性小、甚至可能是原本无辜的犯罪嫌疑人，因处于和累犯、惯犯一同羁押的环境中而潜移默化地发生思想改变，这无疑是与教育改造的初衷相背道而驰。相比之下，保释在外的犯罪嫌疑人自然不易产生上述问题。
与国外的保释制度相比，我国的取保候审制度有其自身的特点，但由于我国建立此项制度时间较短，从内容到程序上都存在着一定的问题。
首先根据《刑事诉讼法》的规定，取保候审是指公检法三机关在刑事诉讼中，依法责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或交纳保证金，担保犯罪嫌疑人、被告人不逃避侦查和审判，随传随到的一种强制方法。取保候审的适用范围则由《刑事诉讼法》第五十一条、第六十条、第六十五条、第六十九条、第七十四条做出了相关规定。其中，刑事诉讼法第五十一条明确规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审：（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的。”从以上这些规定来看，取保候审的适用范围还是比较广泛的，但是在司法实践中，真正能够被取保候审的犯罪嫌疑人所占比例很少。究其原因是多方面的，但各办案机关对于“不致发生社会危险性”这一条文的理解发生偏差是一个主要原因。
《刑事诉讼法》第六十条中的“不致发生社会危险性”，就是指通过对犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事实、犯罪情节，涉嫌的罪名，以及平时表现、个性特征，罪中表现和事后态度进行综合考虑以后，如果认为其犯罪性质较轻，涉嫌罪名不重，犯罪情节不很恶劣，犯罪手段一般，平时表现尚好，属初犯、偶犯，主观恶性较小，犯罪以后又有悔改之意并积极帮助被害人挽回损失等等，那么，就可以认定其人身危险性较小，对其适用取保候审，行为人不至于再去实施违法犯罪行为，甚至不对其实施任何强制措施，他也不会再违法犯罪，综合以上即可认定为“不致发生社会危险性”，就可以对其适用取保候审。应该说这一判断标准既考虑到了对犯罪嫌疑人的权利保障，同时又兼顾保证诉讼的进行，是一种较合理的解释。但在实际工作中，办案机关尤其是公安机关的具体工作人员，往往不是从保障人权的方面去理解这一条文规定，而多是从方便诉讼的角度去考虑，对“不致发生社会危险性”作扩张性理解，为防止犯罪嫌疑人逃跑、妨碍侦查和审判，从职业观念上倾向于能拘留就拘留、能逮捕就逮捕，而并不考虑尽可能取保候审。在大多数办案人员的观念中，都是当案件出现事实不清、证据不足的情况时，取保候审才被使用，以防止错拘、错捕。这种观念理解上的原因，导致保释制度在我国的应用比国外有较大差距。英国是保释制度的鼻祖，也是这项制度运用较成功的国家。在英国，除特殊案件，如杀人、强奸、走私、毒品犯罪、持枪抢劫等案件外，其他案件的保释率都很高。这是因为英国的保释条例原则上适用于任何情况，而法庭只有在符合保释条例规定的理由出现时才能拒绝保释。因此在英国保释是一种常态，而羁押才是一种特殊情况。
其次取保候审的运用在程序上也有一定的缺陷。根据我国刑事诉讼法的规定，取保候审是一种刑事诉讼强制措施，只能用于刑事诉讼程序中。我国的刑事诉讼构造是直线形结构，遵循着“立案 侦查 提起公诉 审判 执行”这一体系。《刑事诉讼法》第八十六条规定，“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。”立案作为刑事诉讼程序的起点是一个必经的阶段，没有此程序即不能展开刑事诉讼，更谈不上使用强制措施。然而在公安工作实践中，有一些案件立案前的审查时间相对较长，有时即使犯罪嫌疑人已被抓获，但也并不能立即判断出是否具备立案条件。譬如故意伤害案件，这是一类多发性的常见犯罪，在这类案件中被害人伤情的医学鉴定结论是判断是否具备立案条件的重要标准。但是受医学客观条件的限制，鉴定结论并不都能在案发后很快得出，有的疑难情况甚至要等上数日。这时，公安机关依照《人民警察法》第九条的规定，对于犯罪嫌疑人所能采取的措施只有两种选择，要么先行拘留，要么在留置48小时后释放。这两种做法都会产生相应的问题，无论是产生错拘或是错放的情况都是不能令人接受的，而此时最为有效的手段——取保候审却因未进入刑事诉讼程序而不能被使用。现在，有的基层办案机关在未立案的情况下，要求犯罪嫌疑人交纳一定数额的“保证金”以保证不逃跑，这当然是一种乱扣乱罚的做法，但此现象的出现也与我国保释制度的不完善有着很大的关系。与我国做法不同，英国警方在犯罪现场将犯罪嫌疑人逮捕后，迅速将被逮捕人带至警察局，交由主管警官决定是羁押还是保释。决定羁押的犯罪嫌疑人在24小时内（最长不超过72小时）就要送交法院，由法官再次决定是否保释。英国的这一程序不仅保证了诉讼的进行，同时也有力的保障了犯罪嫌疑人的权利不受侵害。虽然我国与英国法律体系不同，但其制度很值得我们借鉴。在此，笔者建议我国应立法使取保候审的使用不仅局限于刑事诉讼程序中，在刑事案件的初查阶段也应相应设置，以保证随后的诉讼能够顺利进行。

载于《行政与法制》2003年法学论坛专辑（下）

山东省政府


山东省全民所有制企业、事业单位补充干部实行聘用制暂行规定
山东省政府



为了适应社会主义现代化建设的需要，改革全民所有制企业、事业单位选拔任用干部制度，根据中共中央、国务院有关规定精神，结合我省实际情况，对全民所有制企业、事业单位补充干部实行聘用制问题作如下规定：
一、全民所有制企业、事业单位补充干部，除按国家有关规定选举产生和上级委任以及按国家规定统一分配的人员外，一律实行聘用制。
二、全民所有制企业、事业单位根据需要，可以从全民所有制和县以上集体所有制工人、非农业户口的国家不包分配的大中专毕业生及其他具有一定专长的人员中聘用干部。
三、全民所有制企业、事业单位从全民所有制工人中聘用干部，其数量必须限定在干部编制定员以内；从其他人员中聘用干部，必须具有政府人事部门下达的干部指标。
四、全民所有制企业、事业单位聘用的干部必须具备下列条件：
（一）拥护党的十一届三中全会以来的路线、方针和政策；
（二）遵纪守法，作风正派，服从组织分配；
（三）具有高中、中专毕业以上文化程度，并具有拟从事工作所需要的专业技术知识和业务能力；
（四）从非在职人员中聘用的，年龄一般在三十五周岁以下，从工人中聘用的，年龄可适当放宽；
（五）身体健康。
五、全民所有制企业、事业单位聘用干部，必须坚持公开、平等、竞争、择优的原则，实行公开招聘，自愿报名，用人单位或有关主管部门进行考试、考核，择优确定聘用人选。聘用人选确定后，由用人单位填写《聘用干部审批表》，履行审批手续。
六、全民所有制企业、事业单位从全民所有制工人中聘用干部，由本单位自行审批；从其他人员中聘用干部，报本级政府人事部门审批。
七、全民所有制企业、事业单位聘用干部，需由用人单位和聘用干部签订聘用合同。合同内容包括：（一）受聘人员的职责、权利；（二）聘用期限；（三）受聘人员的工作报酬及福利待遇；（四）变更合同的条件及双方违反合同应承担的责任；（五）双方认为需要规定的其他事项。




合同书一式三份，用人单位、受聘人、审批单位各一份。
八、全民所有制企业、事业单位聘用干部的受聘期限，一般二至三年。聘用期满后，合同自然终止。受聘人员表现好，用人单位工作需要的，经双方商定，可以签订续聘合同。
九、受聘人员有下列情形之一者，用人单位可以解聘：
（一）不能履行合同的；
（二）患病或非因公负伤，医疗期满后不能从事原任工作的；
（三）违犯工作纪律和规章制度，给工作造成严重损失的。
十、聘用人员受聘期间被除名、开除或被劳动教养、判刑的，聘用合同自行解除。
十一、有下列情形之一者，受聘人员可以辞聘：
（一）用人单位不能履行合同的；
（二）按国家规定考入高等、中等专业学校或应征入伍的；
（三）工作、生活中确有特殊困难，不能继续履行合同的。
十二、受聘人员续聘、解聘、辞聘，需经批准聘用单位同意后办理手续。
十三、合同双方发生争议，属企业、事业单位从本单位工人中聘用的，由其主管部门处理；从其他人员中聘用的，由本级政府人事部门处理。
十四、聘用人员受聘期间，按国家有关规定享受本单位同级干部的政治、工资福利待遇。
十五、聘用人员解聘、辞聘后，不保留干部身份和待遇。原系工人的，仍回到工人岗位上去；原系非在职人员的，用人单位需要的可按有关规定转为合同制工人，不需要的应自谋职业。安排当工人的，其工资参考同期参加工作的同类工种大多数人员的工资额确定。
十六、全民所有制企业、事业单位从合同制工人中聘用干部，用人单位要按有关规定按期缴纳退休养老金；原系非在职人员转为合同制工人的，应补缴受聘期间的养老保险金。解聘、辞聘后自谋职业的，由聘用单位发给一次性生活补助费。生活补助费的发放标准为：受聘干部在本单位
连续受聘六年以下的（含六年），除发给本人下一个月的标准工资外，每满一年发给相当于本人一个月标准工资的生活补助费；连续受聘七年以上的，从第七年起，每满一年发给相当于本人一个半月标准工资的生活补助费。受聘期间被除名、开除或被劳动教养、判刑的，聘用合同自行解除
后，不发给生活补助费。
十七、本规定不适用于实行招标承包制的全民所有制企业、事业单位的中标承包人员。
十八、上级颁布全民所有制企业、事业单位补充干部实行聘用制的规定后，本规定与上级规定不一致的，按上级规定执行。
十九、本规定由省人事局负责解释。
二十、本规定自公布之日起施行。



1988年5月30日