浅议工商行政管理机关行政处罚案件中的证据要求
张芳胜
工商行政管理机关担负着市场监管和行政执法重要职责，对违法当事人享有行政处罚权。根据行政处罚法的规定与要求，对当事人作出行政处罚的具体行政行为，必须事实清楚、定性准确、证据确凿、处理适当、程序合法，以确保行政处罚的合法性，维护当事人的合法权益，更好地维护市场经济秩序，履行工商行政管理职责。在行政处罚案件中，证明当事人的违法事实及行政处罚的合法性的核心是证据，由此可见，证据在工商行政管理机关行政处罚案件中具有重要的地位与作用。现就工商行政管理机关行政处罚案件中的证据的法定形式要求与证据的关联性、真实性和合法性的“三性”要求进行探讨。
证据是工商行政管理机关行政处罚案件中的基础，根据我国行政处罚法及现行的工商行政管理机关行政处罚程序规定，可以作为行政处罚的证据种类包括书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。证据必须合法，对不同的证据，法律要求各有不同。
一 、证据的形式要求
证据作为一种物，总以一定的形式存在，让人能以某种方式被认知与感受，获得一种印象。工商行政管理机关行政处罚案件中的证据同样具有物的属性，以不同的形式存在。有的是实物，有的是声音，有的是图像，有的是文字记载内容等等。人们通过对相关证据的审查认识，确定所证明的当事人的某种行为事实是否具有违法性，是否理应受到行政处罚，且工商行政管理机关所作出的行政处罚这一具体行政行为是否具有合法性、合理性。作为能证明工商行政管理机关行政处罚这一具体行政行为具有合法性的证据，不同形式的证据，在法律上有法定的不同形式要求。
证据的形式要求是指证据以某种形式存在，必须符合特定的法律规定，是对证据外在表现的要求。工商行政管理机关在调查取证过程中收集到的证据种类很多，如现场检查笔录、对当事人的调查笔录、当事人的陈述、证人证言、鉴定结论、书证资料、实物、视听资料等等，这些不同的证据其外在表现各不相同，法律上对其形式要求也不一样。
书证。书证是指以文字、符号、图画记载的内容来证明案件事实的书面文件或其他物品。书证具有书面形式，以其记载的内容来证明案件真实情况。根据证据规则，工商行政管理机关在行政处罚案件中所取得的书证应是原件，原本、正本和副本均属于书证的原件；取得原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；提取的由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；调取的报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；工商行政管理关行政处罚案件中的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。如果国家法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有特殊规定的，应遵照相关规定。
物证。物证是以物质的存在、外部特征或属性证明案件情况的一种证据。物证多种多样，其基本的表现形式是物品和物质痕迹。它以物质的存在、外部特征和属性对案件起证明作用。它是客观实在物，从静态上对案件事实起证明作用。作为证据，所取得的物证应是原物。提供原物确有困难的，可以提供与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据。原物可以分为种类物与特别物。原物为数量较多的种类物的，可提取其中的一部分。
证人证言。证人证言是证人就自己知道的案件情况所作的陈述。证人证言证据在形式上要求，写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；注明出具日期；并附上居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
视听资料。视听资料是以录音、录像设备所反映的声像、计算机储存的资料以及其它科技设备与手段提供的信息，来证明案件真实情况的证据。视听资料作为证据，应当提供有关资料的原始载体。提供原始载体确有困难的，可以提供复制件；注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等；同时声音资料应当附有该声音内容的文字记录。
鉴定结论。鉴定结论是指委托具有鉴定资格的具有专门知识的人对案件中某些专门性问题进行鉴定后所作出的书面结论。鉴定结论作为一种独立的证据，是鉴定人对案件中专门性问题提出的客观理性的意见，不是感性认识，是就案件中专门性问题发表的意见，而不解决法律上的适用问题。鉴定人所作出的鉴定结论在形式上应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，并说明分析过程。
现场笔录。现场笔录是工商行政管理机关办案人员人员在依法行使职权作出具体行政行为过程中，对有关的现场、物品进行调查所作的客观记录。现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。
涉外证据。涉外证据是指在中华人民共和国领域外或在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据。在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续。在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区内形成的证据，应当具有按照有关规定办理的证明手续。
二、证据的“三性”要求
行政诉讼法第31条规定，证明案件真实情况的一切事实，都是证据。由此可见，证据是指经过查证属实可以作为定案根据的、具有法定形式的、能证明案件真实情况的一切事实。所有的有效证据，都应具备“三性”即客观性、关联性和合法性。
证据的客观性，即证据必须客观存在。证据可分为两种，一种是客观存在的物质，一种是被人们感知并存入记忆的事实。任何主观的东西，如主观臆想、分析、判断，都不能成为证据。
证据的关联性，即证据必须与案件有关联。所谓有关联，指证据必须与案件存在客观联系，并能证明案件的真实情况。
证据的合法性，即证据必须由法定人员依法定程序收集或提供，并经查证属实。它强调证据必须由具有一定主体资格的法定人员收集或提供，并以法定程序查证属实，以法定形式表现出来的与案件有关联的事实。
工商行政管理机关在行政处罚案件中，结合证据的“三性”要求，对所调查取得的相关证据进行审查，使证据具有客观性、关联性、合法性，将所处理的行政处罚案件办成铁案。
对证据关联性的审查。工商行政管理机关办案人员对所有取得的证据必须进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。
对证据合法性的审查。主要审查证据是否符合法定形式；证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求；是否有影响证据效力的其他违法情形。特别注意的是，在作出行政处罚具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据及在行政处罚过程中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据，不具有合法性，不能作为行政处罚的有效证据。在鉴定结论中，因鉴定人不具备鉴定资格或鉴定程序严重违法或鉴定结论错误、不明确或者内容不完整的，亦不能作为合法证据予以使用。
对证据的客观性审查，即对证据的真实性审查。在审查证据时，要注意证据形成的原因，发现证据时的客观环境，证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符，提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系及影响证据真实性的其他因素，综合认定证据所证明内容的是否具有真实性。
工商行政管理机关在行政处罚过程中，通过对所有取得的证据进行综合审查，对于不符合法定形式要求的证据能予补正的，予以补正，不能补正的，不能作为定案的依据。对于不具有关联性的证据，对案件本身没有任何实质意义，此类证据予以摒弃。对于违反法定程序以及侵害他人权益方式取得的证据，如以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料等，不能作为行政处罚的证据。
总之，作为对当事人进行行政处罚的证据，不仅形式上要符合法定要求，而且其来源要合法，与案件与关联性，内容客观真实。工商行政管理机关只有遵守法律上对证据的规定要求，按证据规则办案，才能正确履行自己的职责，行使国家赋予的行政执法权，树立工商行政管理执法权威。
金昌市人民政府关于印发金昌市建设用地审核审批暂行规定的通知
甘肃省金昌市人民政府
金昌市人民政府关于印发金昌市建设用地审核审批暂行规定的通知
金政发〔2008〕59号
永昌县、金川区人民政府，市政府各部门、各单位，驻金各单位：
《金昌市建设用地审核审批暂行规定》已经市政府第二十一次常务会议研究通过，现予印发，请认真贯彻执行。
二○○八年九月十八日
金昌市建设用地审核审批暂行规定
第一条 为坚持政府集中统一审批土地，规范建设用地审核审批工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《甘肃省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见》，制定本规定。
第二条 金昌市境内由市政府批准、上报省政府批准、转报国务院批准的建设用地适用本规定。
第三条 下列建设用地需报市政府批准：
（一）在土地利用总体规划确定的市区城市建设用地范围内具体建设项目使用国有土地的；
（二）在土地利用总体规划确定的城市（镇）建设用地范围外单独选址建设项目占用国有未利用地70公顷以下的，法律法规规定需报国务院批准的除外；
（三）在金川区土地利用总体规划确定的城镇、集镇建设用地范围内使用国有土地应以有偿出让方式供地的；
（四）在金川区行政区域内以划拨方式取得的国有土地使用权的出让、转让、作价出资（入股）、租赁等；
（五）在乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及农用地转为建设用地的；
（六）乡镇企业用地1公顷以上2公顷以下，乡村公共设施、公益事业用地1.5公顷以上3公顷以下的具体建设项目用地。
第四条 下列建设用地由市政府审核、上报省政府批准或转报国务院批准：
（一）国务院批准的建设项目和省政府批准的道路、管线工程、大型基础设施建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地，由市政府审核逐级上报国务院批准；除此外的其他建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地，由市政府审核报省政府批准。
（二）征收基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷，其他土地超过70公顷的，由市政府审核逐级上报国务院批准；征收上述数额以下的土地，由市政府审核报省政府批准。
（三）国家重点建设项目，军事设施和跨省、自治区行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，由市政府审核逐级上报国务院批准；除此外单独选址建设项目占用土地利用总体规划确定的国有未利用地70公顷以上的，由市政府审核报省政府批准。
（四）在土地利用总体规划确定的市区、永昌县城城市建设用地范围内，为实施城市规划涉及农用地转为建设用地的，由市政府审核报省政府批准。
（五）乡镇企业用地2公顷以上，乡村公共设施、公益事业用地3公顷以上的具体建设项目用地，由市政府审核报省政府批准。
第五条 市政府审核审批的建设用地，由市国土资源局进行审查，提出审查意见后上报市政府审核审批。
（一）县、区人民政府上报的建设用地，需将建设用地请示和报批资料、图件报送到金昌市行政审批服务中心市国土资源局窗口，由市国土资源局进行审查。
（二）在土地利用总体规划确定的市区城市建设用地范围内具体建设项目使用国有土地的，由用地单位提出用地申请，到金昌市行政审批服务中心市国土资源局窗口申报用地报批资料、图件，经窗口受理后由市国土资源局进行审查。涉及农用地转为建设用地和征收集体土地的，由金川区人民政府按城市分批次建设用地报批程序，逐级上报省政府批准农用地转为建设用地和征收集体土地手续后，再按具体建设项目用地审批程序，由用地单位到金昌市行政审批服务中心市国土资源局窗口申报用地报批资料、图件。
（三）在市区城市规划区范围内以划拨方式取得的国有土地使用权申请出让、转让、作价出资（入股）、租赁等的，由当事人到金昌市行政审批服务中心市国土资源局窗口报送报批资料，市国土资源局对报批资料进行审查。
（四）市国土资源局在对建设用地报批资料审查中，如需征求市政府有关部门意见的，市政府有关部门自收到市国土资源局的征求意见函之日起7个工作日内，应将意见书面反馈市国土资源局。逾期未反馈意见又未说明情况的，按无意见处理。如市政府有关部门提出不同意见，由市国土资源局负责协调。
（五）在综合市政府有关部门意见的基础上，市国土资源局采取内部集体会审的办法，依据国家土地管理法律、法规和有关规定对建设用地进行审查，提出审查意见。对建议上报市政府审核审批的，形成审查报告，呈报市政府审核审批；对不予审批的，由市国土资源局行文将建设用地请示退回报文的县、区人民政府或具体建设项目的用地申请单位。
（六）市国土资源局对窗口受理的建设用地报批材料进行审查，认为资料不齐全或内容不符合要求的，应通知申报单位（个人）限期补报，逾期不能补充完善或不能说明原因的，可以将建设用地请示和报批资料退回。
第六条 市国土资源局审查建设用地，应坚持以下原则：
（一）切实保护耕地资源，保证国家建设用地。
（二）保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用。
（三）占用耕地与补充耕地相平衡。
（四）依法、科学、集约、规范用地。
（五）严格办事程序，提高工作效率。
第七条 市国土资源局对申报的建设用地，重点审查以下内容：
（一）建设用地是否在需报市政府审核审批的范围之内。
（二）建设项目前期工作是否执行了国家规定的有关建设程序。
（三）建设用地是否在项目可行性研究阶段或项目审批、核准、备案前经过预审。
（四）建设用地是否符合当地土地利用总体规划，是否列入土地利用年度计划。
（五）在市区城市规划区内的，是否符合金昌市城市总体规划。
（六）建设项目是否符合国家有关产业政策，是否属于国家限制供地或禁止供地目录内的项目。
（七）农用地转用、补充耕地、征收土地和供地方案是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。
（八）用地面积是否符合国家规定的建设用地定额指标。
（九）补充耕地措施是否已经落实或能够落实。
（十）土地权属、地类、面积是否清楚、准确。
（十一）建设项目选址是否压覆重要矿床。
（十二）建设用地位于地质灾害易发区的，是否提供了地质灾害危险性评估报告。
（十三）占用林地是否已经林业主管部门审核同意。
（十四）存在违法用地行为的，是否已依法查处。
（十五）其他内容是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。
第八条 市国土资源局对建设用地报批材料进行全面审查。对符合要求的报批材料，提出审查意见，按程序提交市政府常务会议审核审批。
第九条 对国家土地管理法律法规和政策明确规定必须实行招标、拍卖或挂牌方式出让的商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地和工业项目用地，经市政府常务会议研究同意后，提交金昌市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让委员会审定具体出让方案，市国土资源局组织实施。
第十条 建设用地经市政府常务会议研究，同意批准建设用地的，由市国土资源局负责办理手续，批复县、区人民政府或具体建设用地单位（个人）；同意上报省政府审核审批建设用地的，由市政府上报省政府。
第十一条 本规定由金昌市国土资源局负责解释。
第十二条 本规定自印发之日起三十日后施行。
