民事诉讼管辖制度的完善——对民事预审制度的构想和期待
黄子宜
摘要： 本文分析了现行民事诉讼管辖制度中的种种问题，并针对这些问题，对我国民事诉讼法和民事诉讼的裁判管辖机构做出了构想和建议。
关键词： 民事诉讼 审判体系 民事预审制度 管辖
Abstract : This article is to probe into various“tricks”， which exist in civil litigation, and provide the suggestions to deal with such problem, both by civil litigation law and by construction of court system.
Key words : civil litigation ; jurisdiction system; Pro- jurisdiction governance
民事诉讼中的管辖问题看似一个非常小的细节性问题，我国法律对此问题做出了比较明确的规定，而学界对此问题的讨论也并不是很多。可是在实际的审判工作中，管辖问题却往往能成为影响案件审理进程和结果的关键性问题之一。这点，不仅仅在我国，在美国及其他国家也是如此。[1]
但是，在实际审判中，管辖问题却往往成为最复杂的问题，各种矛盾和无序的管辖现象在各级、各地法院同时并存。当然有的是因为民事法律关系复杂的原因和立法上的疏漏产生，确定是一件非常复杂和困难的事，但是民事诉讼实践中的管辖争议现象,已经远远超出了这种正常的争议范围。本文将对这个现象做出初步分析。
一、管辖问题中焦点问题
民事管辖争议中，双方争议的问题很多，焦点问题大致有两点：
首先，争取在本地管辖的问题。
在我国，在确定案件的地域管辖时,普遍适用的原则是“原告就被告”,即由被告住所地或所在地的法院管辖。但是在民事争议中，原告方当事人往往利用各种方法，争取到在本地管辖的“优势”所用的方式大概有三种：
第一，在特殊地域管辖所规定的除被告住所地之外的其它管辖法院上面作文章,将原告所在地解释为这些“地方”。通过解释合同条款,将合同履行地认定为原告所在地;此外,如侵权行为地、运输始发地、目的地、保险标的物所在地、运输事故发生地等等,只要与原告所在地有一点点关系,原告所在地法院就取得案件管辖权。当然，在个别案件中，要在立案中就准确的判断出法律关系还是比较难，这也为法律的误解或者曲解留下了空间。
一个典型的假设是：
在IT、家电产业中，售后服务外包是通行的运作方法。假设A为某生产商，B为异地的具有某维修技术的公司，A认为B技术水平达到了维修设备需要的水平，就于B达成协议，将一定时间B所在地一定范围内A产品的售后服务外包给B，B依据消费者要求售后服务时出示的A产品的维修卡为消费者C提供服务，并凭借维修卡向A要求支付维修费用。[2]
随后，AB在凭借维修卡结算费用时时产生争议，争议管辖应该如何确定呢？大致有两种观点：
其一，最容易得出的结论是：AB之间是加工承揽关系（或者被认定为委托加工）关系，合同履行地在AB合同约定的特定服务区域，故B所在地法院拥有本案管辖权。[3]
第二，这样的运行模式涉及到三方关系，消费者、A、B，A虽然认可了B的技术能力，但是并没有给B下任何委托的指示，真正给B下指示的是A公司的消费者。根据《合同法》的有关规定，消费者和B之间才是委托关系，只是根据消法和产品质量法的规定，费用应该有A承担，A对消费者的义务保证维修技术水平，并为其支付费用，A通过对B的技术水平认可保证前者，通过与B的结算履行后者。
这样，本案的关系可以被认定为：B和消费者之间是委托关系而AB之间就只有付款关系。根据“原告就被告”的普遍原则，本案应该由A所在地法院管辖。
两种看法都有其合理之处，这就给原告谋求在当地法院管辖提供了可能。但是，在案件审理实质性展开之前就对案件的性质作出认定是不合适的。
第二，利用“默示管辖”或“应诉管辖”的概念,造成被告应诉的“事实”,取得本不应该管辖或主管的案件的管辖权。我国民事诉讼法虽然没明确规定默示管辖和应诉管辖的制度,但民诉法第38 条规定,人民法院受理案件后,当事人对管辖权有异议的,应当在提交答辩状期间提出。这一规定也可理解为当事人没有在答辩期间提出管辖权异议,则无权再提出,有关法院即取得管辖权。另外,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第148 条也规定,当事人一方向人民法院起诉时未声明有仲裁协议,人民法院受理后,对方当事人又应诉答辩的,视为人民法院有管辖权。这个条文也明确地规定了应诉管辖。应诉管辖的意义在于提高程序的运行效益,但是利用这种规定,以对方当事人没有提出异议为由，受理本无管辖权甚至无主管权的民事案件，至少在程序上是不正义的。
第三种方式是：利用受案法院追加无独立请求权的第三人,对本无管辖权的外地“第三人”行使管辖权。民事诉讼法设立无独立请求权第三人制度的目的是合并审理相互有密切联系的案件,以便提高诉讼效率。这一制度的前提是两个民事法律关系必须具有“应有”的法律联系。否则,有关公民不得被追加为无独立请求权的第三人。最高法院的相关司法解释就明确规定了不得追加的几种情况。然而在司法实践中,仍然有原告利用追加第三人的规定，进行诉讼技术上的运作，千方百计的争取在原告所在地法院管辖的情况发生。
管辖问题的第二个焦点是：千方百计的谋求在低审判级别的法院管辖。这通常以两种方式谋取：
第一：原告在起诉时的诉讼求中模糊明确的标的数额，例如：提出很低的基本要求，在诉讼请求最后要求对方“赔偿其他损失”用这样比较模糊的表述先在低级别的法院中立案在随后再在正式的审判中阐明详细的要求。这种情形在那些侵权损害的民事争议案件中经常发生,因为这种情况下的争议额是一个不确定的数字,往往由法官说了算,使得案件受理时争议标的数额就明显超越了级别管辖的权限。
第二：另一种是利用民事诉讼法关于原告可以变更、增加诉讼请求的规定,故意隐瞒诉讼请求或争议标的额,降低案件的管辖法院。在案件开始受理时,原告主张的争议标的额在法院的级别管辖权限范围内,但在开庭审理时,原告要求变更、增加诉讼请求,使争议标的额超出受诉法院的管辖权。这种做法在形式上是“合法”的,因为民诉法有关规定明确赋予原告这一权利。而根据管辖恒定的原理,案件已经受理,不能因诉讼请求的增加而变更管辖法院。所以,即使被告提出管辖权异议,也很难证明法院的受理是非法的。况且,此时过了答辩期间,被告已无权提出管辖权异议。
小结
在管辖争议中，核心的问题就是两个，一个是尽可能争取在本地管辖，另一个就是在低级别的法院管辖。对原告而言，争取到这两点对争取对诉讼进程的控制意义极大。具体的原因分析如下。
二、管辖争议的原因分析
管辖问题不是审判的实质性问题，但是为什么有如此大的争议呢？原因有两个方面：
首先，原告的诉讼成本考虑。
对任何一方当事人而言，诉讼成本都是很高昂的，降低因为诉讼而产生的费用，也是双方都追求的目标之一。对原告而言，原告作为诉讼的发起人，他在原则诉讼发动的时间、地点上有其先天的优势，充分利用这样的优势，在诉讼中，与法官的交流，诉讼文书的送达等各个方面上看，在本地诉讼的效果都远好于在异地诉讼。因此，原告追求最廉价最方便诉讼方式无可厚非。
第二，如果说从成本第一点尚属于正常范畴的话，那么其背后深层的原因就值得关注，那就是：管辖理论前提的缺失。
从理论上讲,管辖制度的目的在于平衡地分配各级法院和同级不同法院之间的工作负担,方便当事人进行诉讼和人民法院审理案件,其主要依据是各级法院的性质以及具体案件与各地法院的联系。立法者在设计管辖制度时,实际上预设了两个前提条件:
一、所有的法院和法官都能公正、准确地审判案件;
二、同一民事案件在不同的法院审理,得到的审判结果都应该大致相同。
可是，因为多种原因，上述两个前提条件在我国民事诉讼实践中很难得到满足。这就是管辖理论前提的缺失。
管辖理论前提的缺失本身有其特定的原因，民事关系如此丰富多彩，而法院是不可能一一对应的，因此，法律必须赋予法官自由裁量权，而法官在行使自由裁量权时，与他的个人修养、学识、环境等众多因素密不可分，在对具体案件的裁量时，出现的差异不可避免，正如贝卡里亚所说：法官的早餐是都可能影响到案件的判决。
但是在我国现在的情况下，这种差异被放大了，以至当事人不得不撇开法律的规定,想方设法地“选择”案件的管辖法院。具体来说,有一系列的原因导致了这种现象的普遍泛滥。
第一,司法不公、枉法裁判等司法腐败现象,影响了当事人对人民法院正确裁判案件的信心,是很多人寻求本地法院解决的心理因素。我国民事司法的现状从总体上来讲是公正的、值得人们信赖的。但不需讳言的是,个别地方民事审判工作存在着不少问题,有的还非常严重,与人们对司法公正的期望相差很甚至非法“剥夺”外地当事人的诉讼权利,使外地当事人处于极为不利的诉讼处境,被侵害的民事权利很难得到有效的法律保护。根据我国民事诉讼法的规定,普通民事案件在地域管辖上适用“原告就被告”的原则,因而很多民事案件由被告所在地法院管辖,如果该法院在审判中出于私心偏袒被告,那么原告的实际处境就会变得非常不利。正是出于这种担心和恐惧,很多当事人发生纠纷之后,都希望由自己本地的法院管辖。
民事司法的“信誉不高”,是造成当事人双方“争夺管辖”的起因。作为一种反作用,这一现象又为司法腐败提供了契机,进一步加深了人们对法院审判的不信任感,更刺激当事人在起诉时“慎重地”选择法院。这实际上形成了一种错综复杂的恶性循环,使得管辖问题更加复杂化。
第二,民事司法实践中严重存在的地方保护主义,是扰乱民事诉讼管辖的又一大体制上的因素。尤其在民事诉讼领域。
第三,民事诉讼法有关管辖的立法规定存在着缺陷,为管辖无序的行为提供了可乘之机。我国民诉法关于管辖立法的问题主要有以下几个方面：
湖北省农村社会养老保险暂行办法
湖北省人民政府
湖北省人民政府令
（第８３号）
《湖北省农村社会养老保险暂行办法》已经１９９５年８月２日省人民政府常务会议审议通过，现发布施行。
省长 蒋祝平
一九九五年八月二十六日
湖北省农村社会养老保险暂行办法
第一章 总 则
第一条 为了建立和完善农村社会养老保险制度，促进农村经济发展和社会稳定，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省境内非城镇户口的农村公民，参加农村社会养老保险，适用本办法。
第三条 推行农村社会养老保险制度，必须从实际出发，以保障农村老年人基本生活为目的；坚持以农民自我保障为主、自助与互济相结合、社会保险与家庭保障相结合、自愿投保与积极引导相结合的原则。
第四条 各级人民政府应将推行农村社会养老保险制度作为一项重要职责，纳入当地经济与社会发展规划，切实加强领导，协调各方面的力量，积极做好农村社会养老保险工作。
各级民政部门是本行政区域农村（含乡镇企业，下同）社会养老保险工作的主管部门。
各级人民政府的有关部门，应当按照各自职责分工，协同民政部门做好农村社会养老保险工作。
第二章 保险费交纳
第五条 交纳保险费的年龄，一般为20周岁至60周岁。
第六条 保险费以个人交纳为主。有条件的地方，经村民代表大会讨论通过，集体经济组织可予适当补助（含国家让利部分，下同）。个人交纳的保险费和集体的补助分别记在投保人名下。
第七条 投保人原则上应在其户籍所在地参加农村社会养老保险。
乡（镇）企业职工由其所在企业组织投保。
第八条 保险费分按月交纳和一次性交纳两类。按月交纳标准设2、4、6、……元等档次；一次性交纳标准设200、400、600、……元等档次。
第九条 投保人可根据其经济条件自主选择交纳保险费的类别和档次，也可根据自身经济条件的变化相应调整交纳保险费的类别和档次。
第十条 同一投保单位，投保对象应平等享受集体补助。在没有实行独生子女补助的地区，独生子女的父母参加农村社会养老保险的，其集体补助可高于其他投保对象。
乡（镇）企业对职工及其他人员的集体补助，应在缴纳所得税前按允许扣除的工资总额的一定比例（最高不超过17％）提取并税前列支。
第十一条 因自然灾害或其他原因，投保人不能按期交纳保险费的，经农村社会养老保险管理机构批准，在规定时间内可暂时停止交纳保险费；恢复交纳保险费后，对于停止交纳期间的保险费，有条件的也可以自愿补交。
第三章 养老金给付
第十二条 投保人年满60周岁后，根据其交纳保险费的档次及年数领取养老金。投保人交纳保险费期间调整过交纳保险费档次的，应将不同档次不同时期所积累的保险费金额合并计算后再确定其领取标准。
养老金给付的具体办法和标准，按照国务院主管部门的规定执行。
第十三条 投保人在60周岁前身亡的，个人已交纳积累的全部本息（扣除管理服务费），应及时退还给其法定继承人或遗嘱继承人、受遗赠人。
第十四条 投保人领取养老金，保证期为10年。领取养老金不足10年身亡者，其保证期内剩余年限的养老金，可由法定继承人或遗嘱继承人、受遗赠人继承；无法定继承人或遗嘱继承人、受遗赠人的，由农村社会养老保险管理机构负责支付其丧葬费；领取养老金超过10年仍健在
者，按原标准继续领取养老金直至身亡。
第十五条 投保人将非城镇户口迁往异地的，若迁入地已建立农村社会养老保险制度，应将其保险关系（含扣除管理服务费后，个人已交纳积累的以及集体补助的全部本息）转入迁入地农村社会养老保险管理机构；若迁入地尚未建立农村社会养老保险制度，应退还其交纳积累的全部本
息（扣除管理服务费）
投保人因招工、提干、考入大中专学校等原因将非城镇户口转为城镇户口的，转入单位已建立社会保障制度的，可将其保险关系（含扣除管理服务费后，个人已交纳积累的全部本息）转入其所在单位投保的保险机构，或将其交纳积累的全部本息（扣除管理服务费）退还给本人。
第十六条 养老金给付权益不得转让、抵押、还欠贷。
第四章 养老保险基金的管理与监督
第十七条 农村社会养老保险基金以县（含县级市、省辖市的区，下同）为单位统一筹集、核算和管理。
第十八条 农村社会养老保险管理机构应在银行开设“农村社会养老保险基金专户”，实行专户储存，专款专用。
禁止任何部门、单位和个人将农村社会养老保险基金挪作他用。
第十九条 农村社会养老保险基金除留足需现支付的养老金外，应按有关规定要求使其保值增值。保值增值的途径主要是购买国家发行的债券、存入金融机构。增值部分并入农村社会养老保险基金。
农村社会养老保险基金不得直接用于投资。
第二十条 储存、管理农村社会养老保险基金的单位，应保证向投保人如期足额兑付，保证基金的保值增值，负责基金的安全运行和承担相应的风险。农村社会养老保险基金的储存、使用、管理的具体办法由省民政厅制订，报省人民政府批准后执行。
第二十一条 农村社会养老保险管理服务费由县农村社会养老保险管理机构一次性提取，实行分级使用，其提取比例为当年收取的养老保险费总额的3％，具体管理使用办法按国务院主管部门的规定执行。
第二十二条 农村社会养老保险基金和按规定提取的农村社会养老保险管理服务费以及个人领取的养老金，都不计征税、费。
第二十三条 农村社会养老保险基金和农村社会养老保险管理服务费，应实行收支两条线管理，严格执行预、决算制度和其他财务、会计管理制度，并接受财政、审计部门的监督。
第五章 管理机构与职责
第二十四条 县以上人民政府设立农村社会养老保险基金委员会，实施对农村社会养老保险基金管理的指导和监督。农村社会养老保险基金委员会由同级人民政府分管民政工作的负责人任主任，民政、财政、计划、税务、乡镇企业、计生、教育、审计、人民银行等部门的负责同志为成
员，办公室设在各级人民政府民政部门。
第二十五条 各级民政部门负责贯彻和执行农村社会养老保险的法律、法规、规章，制定农村社会养老保险发展规划并组织实施，建立农村社会养老保险制度和管理体系，指导、监督农村社会养老保险基金的管理和使用。
各级民政部门应设立具有协调能力和法人资格的农村社会养老保险管理机构，负责经办农村社会养老保险的具体业务，管理农村社会养老保险基金。
第六章 处 罚
第二十六条 对弄虚作假、虚报冒领养老金的，农村社会养老保险管理机构应责令当事人限期如数退回虚报冒领的养老金，并处以相当于虚报冒领款额30％的罚款。
第二十七条 农村社会养老保险管理机构不及时足额支付养老金的，由其主管部门责令其限期补足；情节严重的，对直接责任人和主要负责人给予行政处分。
第二十八条 擅自提高提取农村社会养老保险管理服务费比例，由主管部门责令限期改正，并对直接责任者和主要负责人给予行政处分。
第二十九条 将农村社会养老保险基金直接用于投资的，责令限期追回投资，并没收其投资所得，对直接责任者和主要负责人给予行政处分。
贪污、挪用农村社会养老保险基金和农村社会养老保险管理服务费，尚未构成犯罪的，依照国家有关规定处理；触犯刑律，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第三十条 实行农村社会养老保险制度后，对农村优抚对象、社会救济对象、五保户、贫困户的现行保障办法仍予执行。
第三十一条 本办法应用中的有关问题，由省民政厅负责解释。
第三十二条 本办法自公布之日起施行。
1995年8月16日
