商业部关于下达《商业部直属直供供销项目基本建设管理暂行办法》等三个办法的通知
商业部
商业部关于下达《商业部直属直供供销项目基本建设管理暂行办法》等三个办法的通知
1986年12月4日，商业部
为了加强基本建设的管理，建立健全规章制度，根据国家对基本建设有关规定的要求，结合供销基本建设的具体情况，修改和制定了《商业部直属直供供销项目基本建设管理暂行办法》、《商业部直属直供供销项目投资包干责任制暂行办法》、《商业部直属直供供销基本建设项目物资管理试行办法》。现下达给你们，请结合实际情况贯彻执行。
商业部直属直供供销项目基本建设管理暂行办法
第一章 总 则
第一条 根据国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》和国务院批转国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》等文件精神，结合供销基本建设的具体情况，特制定本暂行办法。
第二条 供销基本建设要把提高投资效益做为基本建设工作的指导方针。认真贯彻执行国务院确定的“七五”计划期间建设重点应以技术改造和改建、扩建现有企业为主的方针。建设项目要实行投资包干责任制和工程招标承包制。努力开创工期短、质量优、投资省、效益好的新局面。
第三条 供销基本建设必须适应供销社体制改革的要求，为促进商品生产，搞活城乡商品流通，提高经济效益，为城乡人民生产和生活服务。大力开发新技术、新工艺、新设备、新材料，努力增加各类商业设施，尽快提高现代化水平。
第四条 坚持按基建程序办事，加强建设前期准备工作。根据发展国民经济的长远规划和布局的要求，提出建设项目建议书或可行性研究报告，编制设计任务书；设计任务书经批准后，进行勘察设计；初步设计，经批准后，列入国家年度基本建设计划，要做好建设设备，具备开工条件才能开工；工程建成后要及时进行验收，交付生产使用，办理工程决算。
第二章 基本建设项目
第五条 基本建设项目（简称建设项目），一般是指按照一个总体设计进行施工，经济上实行统一核算，行政上有独立组织形式的基本建设单位。
第六条 根据“统一计划，分级管理”的原则，按照建设项目隶属关系和计划安排权限，部管建设项目范围：
（一）部直属单位的建设项目，如大专院校、科研设计单位、部行政单位的建设项目等。
（二）部直供建设项目，是指地方所属的企业，列入部基建计划管理的建设项目。
1．国家储备物资和救灾物资需要的各种仓储设施。
2．为全国或若干省服务的各类商品中转设施。
3．国家指定的专项建设。
4．国家或部确定重点扶持的建设项目（包括农副产品、食品、畜产品加工、水果冷库等）。
5．支持少数民族地区和边远地区、贫困地区的重点建设项目。
6．引进先进技术和设备的建设项目。
第七条 大中型项目的划分标准，根据国家规定，满一万吨以上的冷藏库，三千名学员以上的新建高等院校和总投资满三千万元以上的其他项目均为国家大中型项目。不够以上标准的为小型项目。
第三章 设计任务书
第八条 设计任务书是确定基本建设项目，编制设计文件的主要依据，应按规定的深度由建设单位负责编制。做到一定的准确性。需要国家审批的基本建设大中型项目，在编制设计任务书之前还应由主管单位编报建设项目建议书。
第九条 建设项目建议书的主要内容：
（一）建设项目的必要性和依据。
（二）拟建规模和建设地点的初步设想。
（三）资源情况、建设条件、协作关系的初步分析。
（四）投资估算和资金筹措设想，偿还贷款能力的大体测算。
（五）工程进度安排。
（六）经济效益和社会效益的初步估计。
第十条 设计任务书的主要内容和深度
（一）建设的目的、经营任务和建设规模
1．建设项目提出的背景（扩、改建项目要说明企业现有概况）、投资的必要性。
2．前三年经营任务实绩，后五年发展计划，资源、货源、原料情况，商品合理流向及购、销、调、存情况。
3．经营地区内现有生产设备和能力，以及与该建设项目所承担任务的关系。
4．产品方案、品种、质量、数量以及副产品的综合利用情况。
5．建设规模指标的确定和技术经济比较分析。
（二）建库（厂）条件和库（厂）址方案
1．地理位置、气象、水文、地质、地形条件和社会经济现状。
2．交通、运输及水、电、气的现状和发展趋势。
3．库（厂）址方案的比较与选择意见。
（三）建设项目的主要协作条件和证明文件
1．城建、规划、消防等部门同意在选定地址建库（厂）及同意征用土地的证明文件。
2．环保和卫生防疫部门同意在选定地址建库（厂）及同意污水排放标准的证明文件。
3．交通部门同意与选定地址连接的公路走向的证明文件。
4．需要修建铁路专用线的，应取得铁路管理局同意接轨和接轨方案的证明文件（如果在临近企业专用线上接轨，还应取得该企业及其他主管部门同意的证明文件）。
5．需要修建码头的，应取得航运、航政或港务部门同意的证明文件。
6．需要自来水或地下水的，应取得水厂或主管部门同意的证明文件。
7．电业部门同意供电和供电方案的证明文件。
8．其他协作条件有关部门的证明文件。
（四）建设内容和设计方案
1．建设项目的构成范围（指包括的主要单项工程）的确定。
2．技术和设备材料。所采用的技术和工艺的方案比较和论述，技术来源，主要生产车间或库房的组成和方案比较。主要设备选用型号、规格、数量，设备来源，钢材、木材、水泥需要量估算。
3．扩、改建项目要说明对原有固定资产的利用情况。
4．公用、辅助设施和库（厂）内外交通运输方式的比较和初步选择。
5．库（厂）总体布置方案的初步选择和土石方工程量的估算。
（五）环境保护
预测项目建成后对环境的影响，提出环境保护和三废治理的初步方案。
（六）企业组织、劳动定员和人员培训
1．项目的生产（管理）、组织系统。
2．劳动定员（工人、干部）和人员培训计划。
（七）工程建设实施进度建议
1．勘察设计周期和进度。
2．工程施工周期和进度，各单项工程实施的可行方案。
3．全部工程建设年限。
（八）投资估算和资金筹措
1．工程投资估算。要考虑实行工程招标承包制，国家物资供应的可供量和利用市场调节等因素。
2．建设资金来源、筹措方式及贷款偿付方式。
3．生产流动资金或经营费用的估算。
（九）经济效益评价
企业经济效益和社会经济效益的估算，以及投资偿还能力，投资回收年限的计算。新开工项目，由于产品价格不合理，投产后盈利太低或无利，归还贷款有困难的可以根据详细核算资料，提出部分豁免或全部豁免贷款本金和利息的建议。
（十）附图及附表
1．库（厂）址的位置图。比例：1：50，000或1：100，000（小型项目可附示意图）。
2．具体库（厂）址的地形图和总平面布置图。比例：1：500或1：1，000。
3．铁路专用线接轨方案图。比例：1：1，000或1：5，000。
第十一条 对建设规模较小免报可行性研究的建设项目建议书和设计任务书的编制，可根据实际情况简化。
第十二条 利用外资、引进技术项目，要提出可行性研究报告，其内容和要求与设计任务书基本相同，但要说明合同期限费用支付方式、费率和外汇来源。可行性研究报告和对报告的评价（或预审意见），应一并上报。
第十三条 报批程序
（一）部直属单位大中型建设项目，由建设单位报部，部提出审查意见再报国家计委审批；部直供的大中型建设项目，由所在省、自治区、直辖市供销社（商业厅）征得省、自治区、直辖市计委和建行意见后报商业部，由部提出审查意见报国家计委审批。
（二）部直属单位小型建设项目，报部审批；部直供小型建设项目，由省、自治区、直辖市供销社（商业厅）会同计委、建设银行提出审查意见，报部审批。
第四章 设 计 文 件
第十四条 设计文件是安排建设项目和组织施工的主要依据，必须按照批准的设计任务书认真进行编制。
第十五条 设计工作一般可按初步设计和施工图设计两个阶段进行，小型建设项目有的也可作设计方案和施工图设计。
初步设计文件要齐全，内容要完整，并须达到应有的深度。设计图纸和文字说明应包括下列内容：
（一）设计依据、设计分工。
（二）设计指导思想。
（三）建设规模、产品方案、生产能力。
（四）建设项目的远、近期业务发展规划方案。
（五）原料、燃料、动力的用量和来源。
（六）库址（厂址）概况。包括地理位置、地质、水文、区域、环境及城市建设发展概况。
（七）占地面积，土地利用情况，搬迁房屋等数量。
（八）交通运输条件，铁路、公路水运码头的设计方案。
（九）工艺流程，主要设备选型及配置。
（十）主要建筑物和构筑物，包括建筑物各层平、立、剖面图，基础处理及结构方案。
（十一）供电、供热、通风、给排水、通讯、消防等辅助设施。
（十二）行政管理及生活福利建筑。
（十三）综合利用和“三废”处理方案。
（十四）抗震和人防措施。
（十五）新技术、新工艺、新设备、新材料采用情况及技术经济效果。
（十六）外部协作条件。
（十七）生产组织和职工人员编制。
（十八）建设顺序和期限。
（十九）各项技术经济指标，包括建筑物单位造价及钢材、木材、水泥等主要材料耗用指标。
（二十）主要材料、设备清单。
（二十一）单项工程项目名称、数量表，工程总概算和分项概算。扩建项目，应说明企业原有设备、房屋的现状和生产概况，以及挖潜利用的意见。
（二十二）贷款建设项目，要根据投产后的技术经济指标，提出还款期限。
施工图设计是在批准的初步设计基础上制定的，是施工的依据。应编制施工图预算，为招、投标作好准备。
第十六条 对建设规模较小，免报可行性研究的建设项目的设计文件由建设单位、设计单位参照第十五条有关规定结合建设的具体内容编制。
第十七条 报批程序
（一）部直属单位大中型建设项目的初步设计，由建设单位提出审查意见，报部审批。施工图由建设单位组织有关单位会审报部备案。部直供大中型建设项目的初步设计，由省、自治区、直辖市供销社（商业厅）征得省、自治区、直辖市计委意见后报商业部审批；施工图设计，由省、自治区、直辖市供销社（商业厅）组织有关单位会审。
（二）部直属单位小型建设项目的初步设计，由建设单位提出审查意见报部审批；部直供小型建设项目的初步设计和施工图，均由省、自治区、直辖市供销社（商业厅）审批。并将审批的初步设计报部备案。
第十八条 审批的初步设计总概算（包括修正概算），原则上不得超过设计任务书核定投资数的10％，超过10％的应重新报批设计任务书。达到大中型建设项目标准，应按大中型建设项目的报批程序办理。
初步设计未经批准，不能进行施工图设计。施工图设计未经批准不能施工。要做到预算不超过概算。
设计文件未经原审批单位批准，不得任意扩大规模、提高标准、改变结构。
第五章 设 计 管 理
第十九条 设计工作是基本建设的重要环节，直接关系到建设项目的投资效益和使用效果。设计必须按照批准的设计任务书进行。要根据国家的有关规定，精心设计，积极采用先进的新技术、新工艺、新材料、新设备，力求造价低、工期短、效益高、质量优，并对设计质量负责到底。
第二十条 部直属直供建设项目的设计，必须委托持有国家颁发的工程设计证书，并符合设计范围的设计单位进行。积极开展设计、投标、优选设计单位和设计方案。
第二十一条 建设单位要按时提供设计资料，勘察设计单位要按时交付设计图纸。施工前建设单位必须组织有关部门对设计图纸进行会审。对设计质量高，交付设计图纸快、配合现场施工好、缩短建设工期、降低工程造价有显著成绩的，应给予一定的奖励。对设计质量低劣、延误工期和因设计质量事故给国家造成严重损失、浪费的应扣罚设计费或追究经济责任。
第六章 计 划 管 理
第二十二条 固定资产投资总规模，要按计划进行控制。列入基本建设计划的投资分：国家预算内拨款；国家预算内拨款改贷款；国家信贷计划的银行贷款；国际金融组织和外国政府贷款；自筹投资等。
第二十三条 计划的编报，实行由下而上，上下结合的办法进行。年度投资计划，经国家（计委）核定后，部直属、直供项目（部负担投资部分）由商业部下达。直供项目地方负担的投资，必须与部投资同步安排，在下达计划时要抄报部。
第二十四条 根据程序的要求，列入年度计划的建设分为：
（一）预备项目－－具有经过批准的设计任务书，正在编报初步设计文件，或初步设计已经批准，尚不具备开工条件的项目。初步设计批准后可以进行征地和三通一平等开工前的准备。
（二）新开工项目 具有经过批准的施工图设计和预算，投资、材料、施工力量落实的项目。
年内具备开工条件的予备项目，经批准，可以转为新开工项目。
（三）续建项目 已开工跨到本年度继续建设的项目。
第二十五条 部直属直供建设项目投资计划指标的分类：
（一）直属建设项目，以国家预算内拨款为主。
（二）直供建设项目分为：拨改贷指标、银行信贷和自筹投资指标。并分别不同情况采取不同的比例由部与地方集资安排。同时按集资比例分别列入部与地方的基本建设计划，建设规模统一列入部直供建设项目计划，在地方计划中加以说明。建设项目的总投资部对省、自治区、直辖市供销社（商业厅）按批准的设计任务书实行包干，如有超支由地方承担。因人力不可抗拒的自然灾害，造成重大损失引起的超支，可按照投资包干责任制暂行办法的规定应当调整包干指标，由部和地方按集资比例共同承担。
（三）国家指定的专项建设项目按国家批示办。
（四）由部给予少量补助的建设项目，采取按补助额（贷款指标）一次包死的办法，分别列入各自的基本建设计划。建设规模列入地方计划，在部的计划中加以说明。
第二十六条 建设单位的“拨改贷”基本建设计划，应列出建设项目的总费用，包括投资概算和计划规定建设期内的利息数两部分，并分别列出。考核基本建设项目的投资效益，应以建设项目建设期的总费用为依据。
第二十七条 要按照国家的统一布署，组织力量，切实开展调查研究，认真做好基本建设中长期规划和建设前期准备工作。年度计划建设项目要按照批准的中长期规划进行安排。列入中长期规划或建设前期准备工作计划的大中型建设项目，必须有国家计委批准的建设项目建议书或设计任务书；部直属直供小型项目，必须提前一年报批设计任务书。
第七章 财 务 管 理
第二十八条 凡是国家计划和国家予算内投资安排的建设项目，除科研、学校、行政单位等没有还款能力的仍执行拨款办法外，其他建设项目全部实行拨款改贷款。由建设单位按部下达的年度计划和“拨改贷”的有关规定向建设银行申请贷款，负责还本付息。
第二十九条 供销基本建设贷款利率，按国家规定为年利率3％。项目建成投产前的利息，不计入建设项目设计概算，不计入投资规模。建设单位实际支付的贷款利息，不作为完成投资额（工作量）统计。项目竣工时，应将建设期的贷款利息计入固定资产价值。建成投产后的利息支出，在规定还款期限内，由贷款项目增加的利润中支付。借款期限，包括建设期与还款期，一般不得超过十五年。
第三十条 用于基本建设的自筹资金，必须按规定专户存入建设银行，坚持先存后批、先批后用、存足半年、才能使用的原则。存入基本建设自筹资金时要包括应缴纳的建筑税金额。
第三十一条 基建财会人员要正确、及时、完整地做好基建会计核算工作，加强资金管理，合理安排使用，促进工程降低造价，缩短工期，节约资金，提高投资效益，按期偿还贷款本息。
第八章 工 程 管 理
第三十二条 新建项目的设计任务书批准后，要成立有技术人员参加的筹建班子开展建设准备工作。一般改、扩建项目建设准备工作，一般可由原企事业单位兼办，不再单独设置筹建机构。
第三十三条 筹建机构职权范围
1．积极做好建设前期准备工作，密切与有关协作单位的联系，择优选定勘察设计单位、建筑安装企业。办理征地、动员搬迁，根据工程招标承包制，办理招标事宜。
2．与建设项目主管部门签订投资包干协议。贷款的要与建设银行签订借款合同。
3．组织设计会审和技术交底。
4．对建设工程逐项进行计划、设计、材料设备、施工力量的互相衔接和落实工作。
5．监督检查工程质量，掌握工程进度，编报投资、财务、物资等各项计划和统计报表，总结交流工程建设管理经验。
6．加强思想政治工作，严格执行各项管理制度。
7．收集、整理、积累技术经济资料，组织工程验收。
8．招收和培训生产人员。
第三十四条 部管建设项目都要按照《商业部直属直供基本建设项目投资包干责任制暂行办法》实行投资包干。
第三十五条 大力推行工程招标承包制。招标工程的标底，由招标单位在批准的概算或预算以内确定。评标定标，由招标单位邀请建设项目主管部门、基建综合部门、建设银行及公证单位参加审定。中标单位要与发包单位签订合同，明确双方的责任、权利和奖惩条款。
第三十六条 竣工验收。所有建设项目按批准的设计文件定的内容建成后，及时组织验收。验收前，建设单位要组织设计、施工等单位进行初验，向主管部门提出竣工验收报告，系统整理技术资料和竣工图，分类立卷。在竣工验收时，作为技术档案移交使用单位。验收后，三个月内上报工程竣工决算，经有关部门核准后迅速办理固定资产交付使用的转帐手续。
大中型建设项目，按国家规定由国家计委主持验收。
部直属单位小型项目由商业部或委托建设单位组织验收；部直供小型项目由商业部或委托省、自治区、直辖市供销社（商业厅）主持验收。
第三十七条 各级管理部门和建设单位要加强对工程的管理，建立健全各项管理制度，严格按照设计要求和施工验收规范，确保工程质量和施工安全，按期完成建设任务。
第九章 物 资 管 理
第三十八条 部直属直供项目，以国家预算内拨款或“拨改贷”投资指标安排的工程，所需钢材、木材、水泥及沥青由部根据列入部管项目计划的投资额，按国家分配的万元定额指标分年安排。不足部分或规格品种不对路的，均自行设法调剂解决；以自筹投资指标安排的工程，所需的材料，自行解决。
需要由部基建司统一申请的统配部管机电产品，由省、自治区、直辖市供销社（商业厅）报部基建司汇总上报。地方二、三类物资和下放机电产品，由省、自治区、直辖市供销社（商业厅）汇总向所在省、自治区、直辖市物资部门统一申请分配。
第三十九条 建立健全物资管理的各项制度，加强工地现场的物资管理，严格执行验收、发放等手续制度，做到帐物相符。注意节约，合理使用。
第十章 统 计 工 作
第四十条 基本建设统计，是各级领导了解情况，研究政策，指导工作，检查计划的依据。统计工作要严格按照《中华人民共和国统计法》的要求执行。要切实保障统计资料的准确性、及时性、完整性、客观性和科学性，不允许虚报、瞒报、拒报、迟报，不允许伪造、篡改。
第四十一条 基本建设工程统计报表有月报（主要检查每月的工程进度）、工程简报（以书面形式报告工程进展、形象进度和存在问题）、年报（全面反映本年度的基本建设全貌）。基本建设物资统计报表有季报（基建用主要物资收支与库存统计表）、半年报（机电设备库存与使用情况统计报表），必须按国家规定要求按时认真填报。
第四十二条 保证数字质量是统计工作的根本要求，提供准确的统计数字是各级统计人员的基本义务和职责。要立足基层、层层把关、树立质量第一的思想。
第十一章 附 则
第四十三条 本办法自颁布之日起施行。以前的有关规定，与本规定相抵触的，按本规定执行。
商业部直属直供供销项目投资包干责任制暂行办法
第一章 总 则
第一条 根据国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制改革若干问题的暂行规定》精神，为了加强供销基本建设管理工作中的经济责任制，缩短建设工期，保证工程质量，降低工程造价，提高经济效益，特制定本办法。
第二条 建设项目投资包干责任制，是对列入国家计划的建设项目实行建设规模、投资总额、建设工期、工程质量和材料消耗包干的责、权、利相结合的经营管理制度，所有建设项目都要实行投资包干。
第三条 实行投资包干的建设项目，必须按照基本建设程序办事，要有经过批准的设计文件，并列入商业部基本建设计划。
第四条 包干指标按国家或省、自治区、直辖市的规定计算确定。
第五条 本办法中凡涉及到有关设计管理、计划管理、财务管理、物资管理等，均按国家和商业部的有关规定执行。
第二章 包干形式和内容
第六条 直属项目由建设单位对部包干；部直供项目由省、自治区、直辖市供销社（商业厅）对部包干，建设单位对供销社（商业厅）包干。通过协商，签订建设项目投资包干协议或合同。
第七条 建设项目的委托方和受托方应按以下内容实行保、包：
甲、委托方（或称保方）的责任：
1．保建设资金。按确定的总投资（或投资比例）和建设进度，安排分年度用款计划指标，及时向建设银行办理用款手续。地方和企业自筹部分，应先存后用。
2．保主要材料（钢材、木材、水泥、沥青）及统配部管机电设备。根据设计文件提出的材料设备清单（或保包双方商定的材料设备清单），确定部可供量。部负责安排的材料设备，要按时组织供应或划拨指标。
3．保生产定员配备。根据设计定员，按企业隶属关系，由上级主管单位及时申请核拨生产人员劳动指标。
4．建设单位委托承包公司或施工单位包干，还应保施工用水、用电、道路和试生产所需的商品、原料等。
乙、受托方（或称包方）的责任：
1．包投资。以批准的设计任务书总投资额为准。实行投资包干，一次包死，超支不补，结余归已。
2．包部管不足的主要材料和地方材料的用量。包建设单位议购的材料设备，其差价应在审核初步设计时计入总投资内。
3．包工期。以国家计划或国家规定的工期定额为准。国家尚未规定的，以双方协商的工期为准。
4．包质量。以国家规定的有关技术标准、规范以及设计要求的工程质量为准。
5．包建设规模或综合生产能力。按批准的建设规模和能力，把主体工程、配套工程、“三废”治理工程同步建成，形成综合生产能力。非生产性项目要包建合格，交付使用。高等院校等新建群体工程可按开工时间，使用先后，分批包干或单项包干。
丙、委托方，受托方共同商定的其他责任条款。
丁、违约责任等。
第八条 建设单位应通过招标投标择优选择承包单位；不具备招标条件的工程项目也要采取其它形式与施工单位签订合同，并按照包干的要求向勘察设计单位及其它有关单位签订协议或合同，以保证包干任务的完成。
第九条 总投资中自筹资金所需材料由地方或建设单位自行解决。
第十条 包干指标确定后，一般不得变动。如遇有下列特殊情况，在不可予见费不足以抵补时，另行商定。
1．水文地质、工程地质情况有重大变化，引起建设方案变更的；
2．由于人力不可抗拒的因素，造成重大损失的；
3．设计有重大修改的；
4．国家统一调整价格，引起概算重大变化的；
5．国家计划有重大调整的。
第三章 权益和奖罚
第十一条 国家予算拨款改贷款和银行贷款安排的建设项目，由建设单位负责还款的，包干结余的投资，百分之五十留给建设单位，百分之五十归还贷款；建设单位不负责还款的，包干结余的投资，留成百分之五十，其余交给还款单位，用于归还贷款。国家拨款改贷款的投资经国家批准豁免还款的建设项目，建设单位包干结余投资上缴百分之二十，上交主管部门百分之三十，留成百分之五十。节余额不大的，经与开户建行协商后报主管部门批准，直属项目报商业部，直供项目报省、自治区、直辖市供销社（商业厅）后，可提高留成比例或全额留成。所有留成部分一般按“六、二、二”的比例分别作为生产发展基金、集体福利基金和职工分成收入。
建设单位用留成资金建造职工住宅和集体福利设施，不计入自筹投资控制指标，但应经原批初步设计的主管部门批准。
第十二条 建设项目提前投产期间的利润，按国家有关规定执行。
第十三条 为鼓励提前投产，建设单位与施工单位签订承包合同中，可以规定提前或推迟工期的奖罚条款。奖金来源由提前投产收益或建设单位的包干节余中支付。
第十四条 勘察设计单位承担任务一律要签订承包合同，明确奖罚条款。对设计质量高、降低工程造价、缩短建设工期，提高经济效益有显著成绩的，可以从建设项目的包干节余或提前投产收益中给予一定奖励。
第十五条 “保”、“包”双方，任何一方没有履行协议或合同，造成建设项目工期拖长，质量低劣，其损失由责任方负责承担；给国家造成重大损失的，应追究法律责任。
第四章 附 则
第十六条 本办法不涉及各省、自治区、直辖市供销社（商业厅）按正常的行政、业务关系行使的权利和应尽的责任。
第十七条 本办法适用于商业部直属直供供销建设项目。地方项目可参照执行。
第十八条 本办法下达以前生效的包干合同，仍按原订条款执行。
第十九条 本办法自下达之日起试行，以前发的有关规定同时废止。
商业部直属直供供销基本建设项目物资管理试行办法
第一章 总 则
第一条 根据国家现行基本建设体制和物资管理体制改革的精神，结合供销基本建设的具体情况，制定本办法。
第二条 材料和设备是基本建设的物资基础。做好物资供应工作是完成基本建设任务的重要环节。各建设单位必须加强物资供应管理工作和物资用量的核算工作，以保证工程建设的需要。
第三条 建立健全物资管理制度，做好物资验收、保管和发放工作。做到物尽其用，避免浪费，节省材料，降低工程造价，发挥投资效益。
第四条 物资管理人员，要模范地遵守党和国家的政策、法令以及市场管理的规定，严格遵守财经纪律。
第二章 分 级 管 理
第五条 商业部基本建设司负责部直属直供基本建设项目中由部负责的国家统配材料、设备的申请和分配，组织参加全国性的订货会议。
第六条 各省、自治区、直辖市供销社（商业厅）负责部直供基本建设项目中由地方负责的国家统配材料、设备及地方所管理的物资进行申请和分配。
根据各建设项目的工程进度，负责将部拨发给的材料和设备统一进行安排，并协助建设单位调剂材料的品种规格和设备的余缺。
第七条 建设单位应根据部和省、自治区、直辖市供销社（商业厅）安排的材料、设备，按照订货合同（或调拨通知单）进行催办，并负责采购市场供应的物资和组织非标准设备、零部件、配件的生产加工等。
第三章 编报物资申请计划
第八条 按照国家现行物资管理体制，由国家物资局和各部，委掌握分配的材料和设备，称为统配、部管物资。由地方掌握分配的材料和设备，称为地方物资。
第九条 所需材料、设备申请计划的编制，原则上按批准的初步设计或施工图的材料、设备清单为依据，按照产品名称、型号规格、计量单位和数量，统一进行审查、汇总，并附有必要的文字说明。按照物资管理体制，分别编报物资申请计划。
第十条 部直属基本建设单位所需统配、部管的材料（按照部核定的供应量）、设备，由建设单位将申请计划表上报商业部基本建设司一式三份（见附表一）。
部直供基建项目，由建设单位将申请计划表报各省、自治区、直辖市供销社（商业厅），经审查、汇总后报送商业部基本建设司一式三份（见附表一）。
上报时间：为下年度予拨的物资申请计划，应在当年的八月底以前报部；下半年的物资申请计划，应在当年的三月底以前报部。
第十一条 地方管理的材料和设备，应向地方有关部门申请。具体手续和报送时间按当地规定办理。
第四章 订货和催货
第十二条 国家分配、部管的材料，商业部基本建设司根据当年国家核定的万元定额和当年的基本建设计划投资额拨给相应的数量。对跨年度的基建项目，实行分年、分期拨给材料。
订货合同签订后，部直属基本建设项目，由部直接分发到各建设单位；部直供基建项目，由部分到有关省、自治区、直辖市供销社（商业厅）后转发给各建设单位。各建设单位直接与供方联系和办理催货等有关事项。
国家统配、部管的机电设备，商业部基本建设司根据资源情况，统一安排，组织订货。
第十三条 由部拨给的基本建设材料和机电设备等，应用于部直属直供基本建设项目上，不准挪作他用。
第十四条 省、自治区、直辖市供销社（商业厅）负责的由地方分配的国家统配材料、机电设备和其他物资，应积极地组织和落实货源，及时地拨到各建设单位，以确保工程的需要。
第十五条 订货合同需要交给施工单位的，要做好合同交接手续，以备查核。
第十六条 凡是新建项目，各省、自治区、直辖市供销社（商业厅）应及时将开户银行、帐号等项（见附表四）报部基本建设司，以便订货和拨给材料设备。
第五章 物资验收和保管
第十七条 物资验收是物资管理的一项重要而细致的工作，应设专人负责。验收时，首先按照订货合同和货物运输单进行核对后，再进行清点验收。如直接移交施工单位的，要及时办理交接手续。
第十八条 统配材料和机电产品的验收：
钢材验收应根据订货合同、铁路运输单（大票）和“质量合格证书”，按照品种、型号规格、数量进行验收入库。
水泥验收应根据订货合同，首先核对出厂日期、出厂“质量证明书”和水泥的品种、标号、数量进行验收入库。
木材验收应根据订货合同，对木材的品种、规格、价格、材质和材积进行验收入库。
机电产品的验收应根据订货合同，核对设备的名称、型号规格、数量，再以装箱单所列的数量为依据，进行验收入库。
对上述材料和机电产品，凡质量和数量不符合的，在货款托收时可以拒付，并及时与供货单位联系解决。
第十九条 发运的材料和设备，如发生损坏、丢失、短缺等情况，应及时取得有关运输部门的纪录和证明，作为有关部门联系解决的依据。
第二十条 建设单位对各种材料、设备和物资，要建立健全管理制度。由财会部门要建立品名、型号规格、数量、单价、金额明细帐。保管部门要建立品名、型号规格、数量明细帐。做到帐帐相符，帐物相符。
第二十一条 材料、设备及其他物资，要按产品大类、规格型号分别进行保管；对贵重的精密仪器、仪表、对易燃、易爆、剧毒等危险品，按照国家有关规定和产品存放的要求，指定专人负责妥善保管，经常检查，确保产品安全储存完好无损。
第二十二条 各省、自治区、直辖市供销社（商业厅）代部保管的钢材，无论是平价或进口代理价的钢材，每吨可收取一次性的管理费，一律为30元（不包括银行贷款的利息）。不得层层收取管理费。钢材尽量直拨，减少中间环节。
第二十三条 各省、自治区、直辖市供销社（商业厅）代部垫付、调剂的材料，其价格结算应以供货单位供应的价格加运杂费进行结算。
第六章 物资统计工作
第二十四条 为了更好地掌握物资安排情况，适应基本建设工程进度需要，提高物资管理水平，建立建设项目材料、设备登记卡片。省、自治区、直辖供销社（商业厅）每季度报送部和地方分别安排给部直供基本建设项目的材料数量，应于季后十五天内列表（见附表二）报送商业部基本建设司；部直属建设单位，每季度按单项工程的需要数、分配数、拨给施工单位数和库存数，参照附表二的要求，于季后十五天内报送商业部基本建设司。
第二十五条 工程竣工时，对库存结余的物资按类别、品名、型号规格、数量、单价、金额详细列表，进行全面清查，并及时地妥善处理，按价收回贷款，不得无偿转让。
第二十六条 工程竣工验收后，建设单位尽快地按单项工程的投资、建筑面积、结构形式等，分别列出钢材、木材、大水泥、地方水泥和沥青的实际消耗数量（见附表三），要求在上报工程竣工决算的同时报有关省、自治区、直辖市供销社（商业厅）审核，并抄报商业部基本建设司。
第七章 附 则
第二十七条 建设单位的物资管理制度出入库手续等，请各省、自治区、直辖市供销社（商业厅）自行制定。
附表一、二、三、四、（略）
近代中国“党国体制”的发展与省思
熊利民
一、前言
晚清李鸿章说中国遭逢三千年未有之变局，最能道出近代中国面临的重大挑战。严复“求富求强”的论说，孙文要与西方“并驾齐驱”的呼吁，蒋介石抗战中还要“建国”，毛泽东不忘“超英赶美”，在在显示清末以后的知识分子与国家领导人，努力的方向是如何建造一个“近代国家”。中国地广、人多、历史久、包袱重，一切转变似乎都显得步履蹒跚，迟缓不易。于是“革命式的现代化”[1]，便成为深化改革的利器。从政治社会转型的角度看，近代中国在短短百年间要完成的不只是法国政治革命、英国工业革命，且加入马克思列宁式的社会主义革命。此中，涉及政治转型中内部约束、外在条件，历史的延续性与创新性，便成为值得注意的问题。
从政治体制的转换来说，辛亥革命不只是传统的改朝换代而已，民国时期的政治发展或许曲折，却非停滞。如果说走向近代欧美式的“民主”是中国政治发展的长远目标，那么“党国”体制是一种过渡，也是一种挑战。
过去中外涉及民国党政体制史的论著不少，[2]本文再讨论这一主题，兴趣有三：一、当中国的现代化运动等同于革命运动时，近代中国的政党政治发展，遭遇到什么样的困境？二、1920年代至40年代的国民政府，在政治结构上是“党国体制”，以西（英美式民主）为体，以俄（列宁式政党）为用的国民党，如何发展，又如何适应战时体制？三、50年代之后“两个党国”如何形成，如何演变？
二、清末民初议会政治的困境
当近代中国被迫纳入世界秩序时，欧美的政治制度也随之移入。晚清变法及新政时期参照西方的制度与经验进行行政革新，是近代中国政治走向现代化起始的明显标识。从十九世纪末到整个二十世纪，中国政治现代化的进程，制度变革的理想与现实之间，尝试与失败、挑战与冲突，一直贯穿着政治转化的过程之中，造成这一困境的原因，值得深思。
首先，作为典型传统政治型态的清政府，其政权合法性的内在价值，在欧风美雨的冲击下，日益衰微。所谓主权在民、自由平等、民主宪政等，都根本上破除专制传统的神话，动摇传统政治结构的根基。其次，晚清面临国权丧失、中央控制力减弱、自足经济体制摧毁，造成清廷统治能力失调，政权合法性受到严酷挑战。政权的维系，只有靠政权合法性的重塑，办法是进行自强运动，改造或引介新的以能适应需要的政治制度，才是救急之方。“近师日本，远摭欧墨”是晚清向列?学习政制的策略。在内容上，一如康有为所说的在“变器”、“变事”、“变政”之外，尤重改定国宪作为变法之全体，[3]也就是说要在传统帝制中渗入近代民主宪政制度。此中涉及到中国犹是农业社会却引入工业化社会的政治体制，作为主权完整独立的民族国家犹待成型，新兴政治力量仍未完全理解特定历史环境下，改革者如何掌握现实政治的需要，是一绝大考验。因此，1909、1910年议会机制：地方的咨议局，中央的资政院，虽然启动，仍难解决清廷政权的危机。[4]1911年一场政治革命，终究不能避免。
辛亥革命的目标，简单的综合是：推翻君主制度，建立共和制度；废除专制政治，实行民主政治。一开始，的确这两重任务是推进中国社会、经济、文化进步的首要工作，同时，两重任务之间有联系，但非一回事。[5]从历史经验看，建立了共和制度并不等于实行了民主政治，而经济的发展，造成新的社会结构，有时反倒可以督促民主政治的推进。武昌起事之后，共和国体很快建立，其后虽有袁世凯、张勋的反复，但民国共和体制脚跟已经站稳。不过，民主政治的实行则显得摇摆不定。具体的争议，一是中央政府的体制是总统制或内阁制，一是权力的分配是中央集权或地方分权。民元南京临时政府可说是总统制，但“临时约法”采取的是对总统权力的制衡，近于内阁制。至于国家实行单一制或联邦制问题，清末民初反对中央集权，主张地方自治实已成为一般社会思潮，导引出辛亥革命后几近于各省联盟的政治现象。[6]袁世凯上台后的办法，先是在中央与地方关系上，削弱省的权力；次则在行政与立法关系上，削减国会的力量，结果走中央集权与专制的老路，最后演成君主制度的复辟。不幸的是，倒袁之后，全国失去政治中心，大小军阀穷兵黩武，在一定地域内关起门来做土皇帝，实行专制统治。1912-1913年，中国第一次可以试行政党政治的机会丧失了，此中值得反省的事有二：第一，孙文的革命同盟会，在1912年转化为国民党，表示由革命政党回归到近代议会普通政党的运作，如顺势而为，与立宪派演变来的进步党竞争，中国政党政治或有实现之日，可惜中途夭折。国民党一旦重新转入革命党，连结了1920年代的一党建国、以党治国的思潮，两党政治短时间内在中国不复可期。主要困境一是“其时未至，其俗未成，其民不足以自治”之故。[7]一是早期先知先觉者，号召批判帝制、推翻专制王朝者多，讨论废集权、行民治之法者少，以为共和政府一经成立，民主政治乃水到渠成之事。事实上共和国体之下也有专制政治出现的可能。1912年4月，孙文辞卸临时大总统后，要致力于民生主义事业，正式认定民族、民权主义已因民国成立而达成，[8]初始实未料袁世凯对民主政治的巨大反扑。到了1920年代，同样的情形是孙文提出“建国大纲”、“五权宪法”而不及于施行细节，结果国民党以“革命政党”自居，国民政府实行“训政”，保育式的民主，只能在尝试中改正错误，民主学步显得特别辛苦。
第二，1912、1913年，共和初建，试行欧美近代的民主制度，政党制度正是其中之一，是舶来品，国人了解深浅不一。民初政党繁多，品流参差，主要政党确有政治改革运动的历史渊源，但一旦要实行政党政治，便必须以国会议员选举为运作中心。一旦实行内阁制，总统权力受限，国会议员选举便需与内阁的组成挂钩。不幸的是，这些发展均不符袁世凯的品味，宋教仁之死，敲响了民初政党政治的丧钟。[9]近代有些知识分子期望中国政治发展是：“皇权变质而成向人民负责的中央政权，绅权变质而成民选的立法代表；官僚变质而成有效率的文官制度中的公务员，帮权变质而成功商业的公会和职业团体，而把整个政治机构安定在底层的同意权力的基础上。”[10]其中较可讨论的一个环节是“绅权”。中国传统的绅士是一个独特的社会集团，绅士是知识分子，拥有特定意识形态，是社会变化的主力，他们出而为仕，退而为绅，“官于朝，绅于乡”，是政治、社会和经济的管理阶层，支撑国家，又为国家所控制，“政治无为、绅权缓冲”，正是传统中国政治与社会相安之道。[11]到了19世纪末，亦即距今百年之前（1905），科举制废除，更象征中国遭逢巨变，绅士也必得跟着转型。绅士到那里去？绅士进城，绅权进入城市，“欲与民权，宜先兴绅权”[12]，依晚清有识之士的规划，申明了“绅权”宜附丽于“民权”的时代意义，具体的说就是绅权如能靠议院来发挥，新知识分子多少取代了绅士的传统角色。[13]政治党派连结地方绅士进行政治运动，成了清末民初政党的活动路径。但直到民国三、四十年代，知识分子阶层都还难发挥应有的功能，政党何以无法吸收并透过知识阶层，填补传统社会绅士的原有角色，似乎是传统与现代之间，社会政治转型一个绝大的关键问题。[14]
三、“党国”：具中国特色的政治体制
从权力关系入手，国家乃由政治制度所代表的政治权力所呈现，具体的体现是立法、行政和司法三者的有机统一，亦即与广义的“政府”概念互通。政党是现代政治的主角，但不必成为政治制度的组成部分，只有作为政治制度实际操作者—执政党，才有实际的政治力量，这种政治力量也只能借助政治制度即“国家”，才能实现。故而党的权力与国家权力虽有部分重迭，但二者之间仍是相对独立的。[15]比较值得注意的是1920年代开始，中国受苏俄影响出现了排他性的执政党，党国合一，又逐步消融社会，形成长时期特殊的党国体制。[16]而后国、共两党走的正是“以党治国”、“以党代政”，程度不一的党国政治，这显然是走向民主政治的歧途，也是挑战。
从近代中国政治发展历程看，1920年代国民党一党治国体系的建立，是辛亥革命从帝制走向共和之后的另一大政治转折，是对民初多党政治教训的总结，也与长期革命运动理论和经验息息相关。辛亥革命后，国民党政治活动的表现不能尽如人意，孙文让位袁世凯、二次革命及护法运动亦不能引人同情，都是明显例证，也是稍后国民党改组的背景。国民党的一党政治理论，可说发端于1905年同盟会组成之始，坚定于1914年中华革命党成立之际，成熟于1924年国民党改组之时，而确立于1928年国民政府训政体制的实行。依据孙文晚年的主张，国民党在获得全国政权之后，要通过先一党后多党制的方式，由训政向宪政过渡，1924年国民党改组，正式确立了党治国家的模式。于是，1928年北伐统一之后，国民党继承了孙文的遗训，奉行“以党治国”的政治观念。
1920年代，中国政治寻求变化，从自由主义代议政治，走向政党操控的一党政治，[17]其中一个很重要的因素是来自十月革命后的苏联。“以俄为师”，直接的影响是政党由政见认同的议会党，变成意识形态认同的革命政党，也就是说国民党、共产党两党都不例外的成为宽严不一的列宁式政党。[18]1928年，当国民党跃升为政治舞台的主角，政府的存在是为执行党制定的政策时，“党国”时代便正式来临。
国民政府作为一个党国，除了把党徽嵌入国徽，把党歌当作国歌的政治符号外，1928年开始的党国体制，有几个可注意的地方：首先，国民政府以党治国的基本原则，是一党专政，党在国上。这在“训政纲领”（1928年）和“训政时期约法”（1931年）中的具体呈现是：中国国民党是唯一合法政党，代替人民行使国家政权，中央政府由国民党中央产生，国民政府对国民党中央负责，国家重要事务由国民党中央决定、指导与监督，国家根本法及其它重要法律由国民党中央制订、修正和解释，归纳起来就是：国民政府法由党定，权由党来，行受党督。就制度面说，一切立法原则、施政大计，皆源于党内，成熟于中央政治会议，然后交国民政府执行。
其次，在党政关系上，中央与地方有“以党统政”和“党政并行”的不同。中央党政关系指国民党中央与国民政府的关系。理论上，训政时期国民党总揽政权，为政纲、政策发源地，国民政府实行治权以执行政策。具体言之，即由国民党中央政治会议（1935年改为“中央政治委员会”简称“中政会”）对国民政府进行政治指导。1924年7月，孙文在世时成立的中政会，原类似俄共的中央政治局，作为中央执行委员会的下属机构，专负政治任务，后来与负责党务的中央常务委员会（中常会）、负责军事的军事委员会（军委会）鼎足而三，地位还不特别凸出明显。迨北伐统一告成，1928年8月国民党宣布实行训政始，到抗战前近十年的南京政府，为了打通党政关系，中政会由一般意义的政治指导机关跃升成为中央政治权力的源头，政府的施政得向党负责，但它又不属于政府机关。依照胡汉民的说法，“政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之决定权，为党与政府唯一之连锁。”[19]中政会的组织与权限前后虽有修正，但基本性质始终不变。概括的说，这时期中政会虽不直接发布命令，处理政务，但俨然有如准国家政权机构，拥有除司法审判之外的各种政府职能，如制订法律、决定大政方针、任命官吏、产生政府等，权力之大，近似“太上政府”。[20]但论诸实际，又不直接发布命令、处理政务，根本职能只有一个：通过中政会对国民政府的指导监督，把一切权力集中于党，党政合一，确保国民党一党之治的顺利进行。这样与俄共（布）政治局，显然又有相当的不同。[21]
或谓国民政府在大陆统治之失败，出在党政结构呈现倒金字塔型，只重上层不重下层的问题上。这直接涉及到党国体制下的地方党政关系。依照孙文的想法，以党治国是以党义治国，故而在训政时期中央“党义领政”而非“党权凌政”的制度设计下，地方的党政关系是：地方政治由地方政府掌理，党治在地方只是间接又虚拟。这一想法也由胡汉民、蒋介石加以继承，显示的是整个党指导监督整个政府，而不是横断的以各级党部节节干涉、事事吹求的指导监督同级政府。[22]具体的作法是“党政分工”、“党政分治”，“政的工作是由党交给政府去做的；教的工作，领导人民、训练人民，是必须由党自己做的。政教分工而合成党治，事实上党部绝对不会同政府的事权冲突。”[23]事实未必尽然。1928年，国民党执政，地方党、政分治的制衡体制确定，8月11日，国民党二届五中全会通过“各级党部与同级政府关系临时办法案”规定：“凡各级党部对于同级政府之举措认为有不合时，得报告上级党部，由上级党部请政府依法查办。各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府，转咨其上级党部处理。”这一规定使地方党部和地方政府两条系统独立并行，相互制约。另外，1926年省“组织法”规定：“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导监督之下受国民政府之命令管理全省政务。”1927年7月修正时，“省执行委员会”被删除。同年10月再修正时又删除“于中央执行委员会指导监督之下”，代之以“依中国国民党党义”。1930年又将“依中国国民党党义”改为“依国民政府建国大纲”。结果不仅省党部与省政府之间不存在隶属关系，就连国民党中央执行委员会也不能向地方政府发号施令，而必须透过中政会和国民政府实行间接指导。[24]理论上，党治最早受俄共的启发，后来又有法西斯的影响，但国民党人又雅不愿对“一党专政体制”全面接受，故接受“党治的政府”，否认“党政府”，标榜“民有、民治、民享”（of the People, by the People, for the people），否定了“党有、党治、党享”（of the Party, by the Party, for the Party），却实行“民有、党治、民享”（of the People, by the Party, for the people）[25]这种混杂着美式民主理想、俄式政治理念，具中国特色的党国体制。这样，在实际运作上，便不免与理想产生落差。
从党政关系人事观察，中政会委员兼国民政府委员的人数比例如次：
表一：中委会委员兼国民政府委员人数表（1928-1937）
时间：国府委员；中政会委员兼具国府委员者/中政会委员总人数；中政会委员兼国府委员占国府委员数百分比
1928年10月-1929年：17；16/17；94
1929年3月-1930年11月：19；15/19；79
1931年1月-1931年12月：42；31/40；74
1932年1月-1935年10月：47；31/36；86
1936年1月-1937年7月：41；14/29；34
资料来源：王正华，〈南京时期国民政府的中央政制，1927-1937〉（台北：政治大学历史学系研究部博士论文，1997）。
据表一显示，中政会委员兼国府委员人数在1935年之前，平均占国府委员总人数的三分之二以上，表示中央层次党政合一，以党领政，关系十分密切。但在地方情形截然不同，地方党委以不兼任地方行政职务为原则。以1934年各省市党政人事为例，二十五省市中，苏、皖、鄂、川、闽、豫、冀、晋、陕、青、津均无党委兼职，其它省市党委兼政府委员的比例亦低，而党政首长互相兼职的状况，多发生在中央权力难及的地方实力派控制区域，甚至党中央派赴地方的党务人员和党部频遭压迫，地方势力裂土为主，除了妥协之外，党在地方几难立足，更毋论发展。[26]中央与地方两相比较，从组织与权力看，是否正意味着“打江山能坐江山”与“打江山不能坐江山”之别，地方党、政自成系统，双轨并行，纠纷不断，党组织在地方少权力、无威望，不能生根，地位弱化。这又与俄共、中共党治，自上而下贯澈到底，党凌驾政府，党通过党员和组织对政治资源全面垄断，党委书记成为地方政治的主宰者，判然不同。严格的说，国民党的党国模式只见诸上层，没有深入下层。
另外，战时党国体制有党、政、军一体化的走向。为了适应抗日战争的需要，中央以军事为中心的高度集权化，地方以党政联合强化党政军的一元化领导，成了战时体制的明显倾向。不论临时措施或制度调整，其时都有历史连续性的足迹可循。首先是蒋介石领袖地位的确立，是代表他作为孙文党总理之后的合法继承人。1938年4月1日，国民党临时全国代表大会依新修订的党章第五章，推定蒋为党的“总裁”，对国民党中执会决策，拥有最后决定权。蒋认为这将有助于抗战，在“日记”中说：
为党国奋斗三十年，至今方得全党之认识，本党动摇已十有五年，至今方得稳定，其为不幸之幸乎。[27]
在军权部分，抗战开始后，国民党中央即授予担任军事委员会委员长的蒋介石党政军指挥权。1937年8月12日，国防最高会议及党政联席会议决定以蒋为陆海空军总司令，以军委会为最高统帅部。1932年成立的军委会此时职权范围扩大，委员长的职权大幅增加，委员长侍从室划分三处，分掌军事乃至政治、党务、调查特务、地方政府等业务，有如国民政府中的小内阁，又俨然似清代的军机处。这是这时期国民政府被视为“军权”凌驾“党权”、“政权”，蒋介石被视为“军事独裁者”的原因。[28]1943年8月，国民政府主席林森逝世，9月国民党五届十一中全会修改“国民政府组织法”，把国家虚位元首改为实任的国家领袖，使继任国府主席的蒋介石正式成为国家元首、陆海空军大元帅，不仅拥有对政府五院最高行政长官实际任免权，且有对政府法律命令的公布生效权，但无国会的制约。此固非“因人设事”，但不免予人“法无定规、权从人转”的印象。
其次，战时较引人注意的制度变更，是国防最高委员会取代了中政会的角色。国防最高委员会是由国防会议（1936年研议）、国防委员会（1937年3月）、国防最高会议（1937年8月）衍化来的。1939年1月，国民党五届五中全会决定改组国防最高会议为国防最高委员会，作为统一战时党政军之指挥，并代行中央政治会议之职权。从法理上说，国防最高委员会是战时党政军一元化的最高机构，统一指挥党中央所属各部会、国府五院及军委会所属各部会，且在内部设置中央设计局、党政工作考核委员会、国民精神总动员委员会以具体实施其指挥权，同时国防最高委员会还拥有最高立法权，几乎可称为“抗战的总司令部”。（参见附图一）但在实际运作上，因国府政出多门，机构迭床架屋，导致国防最高委员会，于权力不能达于党、军，于会议不能决定大计，于发令不能统御全局。在战时党国体制下，突显的只是蒋介石的“领袖集权”，而不及于“行政集权”。[29]从国家统治权力看，战时的党国体制，军委会是权力中枢，侍从室成为权力核心，蒋是核心的核心，控制战时体制的运转，形成如附图二之结构。此时期蒋的权力达到高峰，几成“万物之首”，[30]不过他自己也警惕到该如何克制、如何运用。[31]
附图一：战时国民党中央组织系统图（1938年）
附图二：战时党国体制最高权力结构图
1938年4月1日，国民党临时全国代表大会讨论党政关系，定下了一个原则：中央采取以党统政的形态、省及特别市党部采取党政联系的形态；县采取党政融化，即融党于政的形态。[32]这个原则在中央“以党统政”没问题，在省市以下党政分离，取联系方法，党政似乎平分秋色。通常省主席兼省党部主委，有政府与省党部依例召开联席会议，共同参与省政，与战前省党部对省政府实行外部控制，事后监督，有所不同。但因战区司令长官集党政军大权于一身，战时状况下省主席重军政轻党务，也更易于造成党部成为同级政府的附庸，“党政联系”变成了“以军统党”、“以政统党”的局面，“党国”似乎到了省级便告止步。至于县级“融党于政”，语义模糊，可确定的是并非取消党的基层组织，具体的作法是由县党部及民众团体组成地方自治筹备会代县参议会，决定县政府施政大计。该自治会成立后，县级以下党组织均对外秘密，但得通过“党团”之指导与监督从政党员，实行党的政纲和政策。即希望以党渗政，达到党治的目的。真正实行起来，因为两套权力班子的人马，往往捍格不融，县长、书记长常明争暗斗，权力纠纷丛出不穷。地方党务“空”、“穷”、“散”、“弱”，党机器到基层运转不灵。1945年国民党六届大会时，秘书长吴铁城不得不承认，整个抗战时期地方党政关系“貌合神离”，党在政府中未能尽“发动机”的作用，政府在党中也未能扮演“工作机”的角色。[33]下层工作的不足，基层无组织，一直是国民党党国体制的重大弱点。
1920年代获得政权的国民党，她们自视为“革命政党”，企图要重建中国为近代国家，采取革命的现代化方式，一方面要重塑“新国民”，推动文化与生活的“党化”，从教育、思想言论、出版、电影下手，“党义”的普及，成为由宣传到动员的手段；透过“革命道德”的宣扬，藉“新生活运动”与社会纪律化、军事化相连结。国民党无意把中国人变成俄国佬，但的确想把“散沙”拌成“混凝土”。[34]另一方面，党国体制从起始就不是国民党政治改造最后目标；立即实行英美式的政党政治，也不认为可行，但却是未曾放弃的中国政治远景。问题是过去几十年以欧美政党政治为体，以俄列宁式政党为用的国民党，在何时才能体用合一、转型成功。
四、两个“党国”：何去何从？
1. 稍纵即逝的转型契机
国民党的党国体制推动的是一种“保育”政治，[35]以党建国、以党治国，目标是重建中国。列宁式政党的政治控制基本上是不可挑战的，但这并不是说光靠自己就能完成建国、治国的任务。自我的期许和外在的挑战，是政治转型的要件。从孙文开始，军政、训政、宪政建国程序三阶段论，表明国民党起始即未打算永久一党统治，孙文、蒋介石都宣示民主宪政是最终目标。不过要执政党拱手让出既得政权是不能想象的事，因此往政党政治之路，迂回曲折，亦属必然。“孙文中国”为党国模式起头，“蒋介石中国”着手实行党国政治，“毛泽东中国”则为中国缔造了一个名符其实的党国。
1928-1945年，蒋介石主持下的国民政府，曾在党国体系下为民主政治打开一扇小窗。30年代国民党曾在召开国民大会、起草宪法上，下过功夫，可惜因战乱未能出胎；战前国民政府在经济、实业、交通及国防等方面，的确有相当程度的成就，一部分的原因是“借才于党外”，翁文灏、蒋廷黻、何廉等，不同立场、党派的人能在不同领域作出贡献，对党治的局限性有所突破，到了抗战时期更为显著。[36]权力的适度集中和指挥的统一，对于处于战争状态的国家和政权都属必要，抗战时期国民政府采取一元化的领导有其合理性，然如果能同时集思广益发展其民主的成分，厚植民治的基础，也是有其进步意义。七七抗日战争发生后，国民政府开放党禁，允许党外报刊的出版，勉强的民主比不民主好；1938年7月6日，战时中央“准民意机关”—国民参政会开议，到1947年撤消止，前后九年，历四届十三次大会，提出建议案2600余件。国民参政会只是一个咨询机关，但作为一个议政的讲坛，在一个党、一个主义、一个领袖的党国体制下，非国民党人可以批评时政、进行质询、提出议案、宣传政见，固然体现政党合作的一面，也提供了反国民党势力、反一党专制的斗争平台。在野的共产党人认其具有走向真正民主化初阶的价值，青年党人视之为战时民主宪政运动的摇篮，[37]可见有其可肯定的一面。同样的，在地方省市临时参议会、县参议会，均在1939年后陆续成立，可作为地方民意机构的雏型。县以下乡镇民代表会和保民大会，也有初步的规划和尝试，略具地方自治的型胎。[38]这些是与一般战时集权制度相撷抗的措施，虽只能称是有限度的民主化，但仍应视为中国近代党国体制逐步转型为民主政治的尝试。
从实行西方式的政党政治言，1945-1949年是近代中国政治的另一次转折。战时中国不是只有军事活动，政治、社会、经济、文化都产生深刻的变迁。影响战后政治变化的因素至少有四：一、执政的国民党和国民政府，因为战争而精疲力尽，复元和走回正轨都非易事；二、原有在野的政治对抗力量（中共）由侏儒变成带武装的巨人，形成对执政者的重大挑战，而在走向宪政的同时，内战的烽火已随之燃起，且战且走，边制宪边戡乱的道路，十分崎岖；三、新社会力、政治力的集结（如民盟、第三势力、学生、知识分子），要求分享国家权力和资源，该如何应付，千头万绪；四、战时宪政参与运动的胃口被养大了，一党治国下的政治权力该如何重新分配、如何转型是另一重大考验。战后在表面上，由一党专政走向民主政治，是各党派的共同要求，但涉及权力实质的分配，就复杂得多。1945年，国共双十会谈，蒋介石、毛泽东对国民大会的召开，并未取得共识。1946年，由多党派召开的政治协商会议，取内阁制又偏离五权宪法精神的政治制度，非国民党所喜。同一年11月召开制宪国民大会，制订一个近于内阁制的宪法，准备行宪，但中共指称主其事的国民大会为“一党包办”的国大而加以杯葛，同时开始以武力争夺政权，此后的行动，在在显示她们对宪政已无兴趣。[39]这时期仍具革命政党性格的国民党，由训政走向宪政，实际上是执政者把权力基础由一党独裁换妆为民主形式而已。孙文所谓的“还政于民”，这时是政权让给选民，治权仍由国民党保持之意。这说明政党的性质如不改变，政治的转型便可能换汤不换药。1947年12月25日，中华民国宪法开始实行，次年3月召开行宪国民大会，选出蒋中正为总统，李宗仁为副总统。无论如何，这是对训政的超越，是实行民主政治的契机。然而国大同时又在4月18日通过“动员戡乱时期临时条款”，固有其现实情势的需要和苦衷，但在实质上解除了非常时期宪法对总统权力的限制，使行宪后的中华民国政府依然走上领袖独尊、一党独大的局面。也就是说“党”仍在宪法、国家之上，真正的政治民主转型又告落空。1949年，中共夺取政权，以无产阶级的党专政；中华民国政府则撤退来台，于是隔海对峙下的两个“党国”遂告形成。
2. 两个“党国”的走向
1949年10月1日，中共建国，中华人民共和国在北京成立，10月8日，国民党主政的中华民国政府迁都台北。两党的共同历史经验是：他们都以俄为师，受苏联政治体制的影响，只是中共实行的是强势全面的党国体制，国民党实行的是弱势过渡性的党国体制。
1921年7月，中国共产党在苏联扶植下成立，先与国民党合作下成长，然后与国民党争夺天下。1927年以后中共逐渐形成自己的势力范围，建立自己的武装与政权，至少在1930年代的江西时期，他们在农村已学得国家与社会一体化，党一元化的领导体制；到40年代延安时期，更能深刻运用了以党领政、以党领军、以党领群的列宁主义党一元化领导技巧与原则。[40]也就是说，1950年代之后毛泽东的党国体制，是建立在过去政治经验的基础上。
有人说国、共两党好像“难兄难弟”，指的是政治体制都袭取苏联经验。50年代之前，国民党一党独裁、一元化的政治体系、意识形态控制、军特警的运用、国家控制下的经济，政治与日常生活的党化与军事化，与50年代之后中共的政治走向，初无二致。50年代，中共“一边倒”，尊苏联为“老大哥”，声称“苏联的今天就是我们的明天”，[41]对苏联政治模式固有全盘照搬，也有创新和超越。1950年以后储安平称中共“党天下”，其实由来有自。第一、毛泽东树立至高无上的权威，他是中国的列宁、史大林，也像中国历代的开国皇帝。[42]他是念通了中国古书的读书人，懂军事、有权谋，能把马列主义中国化，进而形成一套“毛泽东思想”，成为中共的意识形态。毛泽东思想实即为马列主义的中国化，实际上是儒家化和农民化。儒家化实现了由知识中心向道德中心之转化及破除反传统心态；农民化则是在儒家化的同时，把农民视为无产者，把农民战争经验和农民文化系统纳入马列主义中。这样适合国情，又能打动几亿农民心头的新意识形态就成了“新中国”社会的基础。实则毛泽东在1935年遵义会议中取得共党最高权力，1938年斗垮国际派王明（陈绍禹）之后，已被共产党人和边区民众推为“人民大救星”的“圣王”。他重写党史，奠定正统地位；1943年复取得党、政、军的最后决定权，毛思想定于一尊，1945年列入党章。同时，毛个人崇拜形成，权位再无人能挑战。他在1976年去世之前，倡导不断革命论，以群众路线巩固党组织和地位（包括文化大革命），以群众运动打倒敌人，替走向社会主义为目标的人民共和国，缔造了长期不易消失的党国体制。第二、中共党国的组织形态呈金字塔型。在一个政党（共产党）、一个领袖（毛泽东）、一个主义（马列主义+毛思想）下，建立了一个国民党所难予企及的社会基层：下层党员分布在社会底层，原则上每一乡里、工厂、机关均有党组织作为党的细胞。为了党国的一元化，各级党委书记掌握法律审批和人事黜陟权，得以控制其它成员。[43]运用政治运动和党组织及“党团”纪律，充分控制党外组织与人事，亦即单位党委往往可以控制全单位与个人的生活数据与思想活动。而各级行政组织、军事、政权均掌握在同级党委书记的领导手中，大有“以党代政”的意味。1950年代城市开始实行单位制，每个人均隶属于一个“单位”。“单位”取代了传统家族和社会组织，成为强而有力的党和国家的代理者，是整个党国政策的最终落实者，又是整个政治体系的支撑者和资源的最后分配者，党控制人在单位间的流动，国家因此充分控制了个人，于是党国体制下的“鸟笼社会”、“单位中国”于焉形成。[44]。第三、党在国之上，党指挥枪，这是1940年代中共党组织学习列宁式政党确立下来的原则。中共建国后，党一元化领导扩及全国，毛泽东以党主席身份出任最高民意、行政、军事机构的负责人，更透过机构背后的党组织，操控国家机器运作。在中央，毛又从史大林的俄国引入立法、行政、司法和军事合一的政府体制，并实行党组制度、党管人事制度、党内关于逮捕、审判的审批权及国家计划委员会制度，充分确立党一元化领导体制。中央与地方关系上，毛透过早在30年代即已实行的肃反、整风、审干等整党技巧，建立基层结构；以意识形态控制思想，削弱地方财政，更不允许地方凌驾中央；从制服1954年的高岗、饶漱石叛党事件，到1966年的文化大革命，透过阶级斗争、利用政治（群众）运动清理分离势力，以整风改造干部，永远保持党国体制一元化的有效运作。国、共两党比较之下，那么只学取列宁式政党半套组党方式的国民党，[45]不论在党一元化体制的力道、党意识形态的魅力、党基层组织的规模与稳固性，或领导者的权力与神圣性，在政治的运作中均显现其弱势党国体制的一面。这可能是1949年国、共两党角力胜负的关键因素之一，也可能是1980年代在台湾的中华民国政府能顺利走上政党政治的一个重要背景。
