谢有树要求镇江市规划局履行法定职责案探析
──兼议对行政主体行政不作为行为的界定
马龙喜、吴成
某房屋开发公司经拍卖程序取得镇江市针织厂的土地使用权，拟在该地块建造商品房。在镇江市规划局为其核发的建设用地规划许可证上，针织厂原有的一处配电房被列入了拆迁红线范围内。但开发公司直到1999年开发完成后，也未将配电房拆除，而是将其出租给他人经营酒店。原告谢有树的居所紧邻该配电房，他以酒店的噪音和油烟影响其生活为由起诉规划局，要求被告按《镇江市城市规划管理规定》（以下简称《镇江规划规定》）的要求履行其法定职责，限令开发公司拆除该违章建筑。规划局则辩称该房为应当拆迁却未实际拆除之建筑，它不是《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《规划法》）所确定的违章建筑，而属《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）的调整对象，故要求驳回原告的诉讼请求。经查，该地块上连同配电房在内的原针织厂所有房屋的产权证均已在1999年被房管局收回作废。
对本案的处理存在两种截然相反的意见。
一种意见是赞同规划局的观点，认为原告起诉规划局行政不作为缺乏法律依据，其请求应予驳回。
另一种意见认为，该房原先虽有合法的产权证，但此证现已作废。既然其已被纳入拆迁红线范围内就理应拆除，否则就属违章建筑。《规划法》对此所作规定虽然不太明显，但根据《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》（以下简称《江苏规划办法》）第三十八条第五项之规定，规划局应将其作为“其它违反城市规划进行建设的”违章建筑来查处。鉴于规划局未履行该法定职责，故原告的起诉理由成立，其请求应予支持。
笔者同意第二种意见，探讨本案需要解决以下两个问题：
一、开发公司未拆除配电房的行为是否属于违反《规划法》的“违法建设行为”？
根据《规划法》的规定，查处“违法建设行为”是规划局的一项法定职责。从中可以看出，本案被告履行这一职责必须以开发公司的行为属于“违法建设行为”为前提条件。笔者认为，“违法建设行为”是行政违法行为的一种具体表现形式，结合行政违法的四个构成要件（1、主体要件；2、行为要件；3、后果要件；4、主观要件）来谈，能够认定开发公司未拆除配电房的行为确系违反《规划法》的“违法建设行为”。其中1、4要件不难分析，关键在于对2、3要件应如何正确理解。下面针对这两个问题分别进行阐述。
（一）、开发公司具有违反《规划法》的行为。
本案中配电房的性质比较特殊，《规划法》确实未将这样的建筑明确界定为违章建筑。故规划局认为其对该房已履行了规划拆除的职责，而责令拆除该房的义务应由房屋拆迁主管部门（以下简称拆迁办）来履行。但《拆迁条例》亦未明确规定拆迁办可对此进行查处。这样一来该配电房在法律上似乎处于真空地带，既然规划局和拆迁办都管不到它，那它便能得以“合法”存在，而这样的推断结果显然不合情理。笔者尝试从不同的法理角度比较《规划法》和《拆迁条例》之差异，可以揭示开发公司的行为违反的是《规划法》，而非《拆迁条例》。
1、 二者在立法目的、立法内容和立法技术方面的比较。
《规划法》的立法目的在于通过运用法律手段，对城市总体规划和建设进行宏观调控和微观调整，使之适应城市发展的要求；而国务院制定《拆迁条例》是为了“加强城市房屋拆迁管理，保障城市建设顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益”。立法目的不同决定了二者立法内容也不一样：前者主要是对城市规划的制订和实施作出规定（见《规划法》第二~五章，全文共六章）；后者则对房屋拆迁的法定程序和补偿、安置办法进行了阐述（见《拆迁条例》第二~四章，全文共六章）。而立法内容的不同又导致二者在立法技术上必然存在偏差：前者侧重于对行政主体的权利和义务作出规定，对行政管理相对方的权利义务涉及不多；后者则强调行政管理相对方（特别是拆迁人）应履行的义务，对行政主体的权利义务规定极少[1]。
通过比较可以看出，拆迁办的主要职责是审查拆迁人的拆迁程序是否合法，是否对被拆迁人进行了合理的安置和补偿，并在此基础上督促被拆迁人将房屋交由拆迁人拆除。本案中拆迁办已经依法履行了上述管理职责，至此房屋拆迁管理法律关系中的法律目的已然得到实现。此后实际拆除配电房的权利便由拆迁人获得，而其怠于行使该权利的行为无需由拆迁办来监督。因为该行为既未妨碍城市建设顺利进行，也未侵害被拆迁人的利益，根本就不属于违反《拆迁条例》的违法行为。事实上在《拆迁条例》的罚则中，确实也找不到拆迁办可对该行为进行处罚的相关条款，原因在于拆迁办根本就不具备此项管理职能。
同一行为当由规划局来处理时，其行为性质便发生了根本转变。首先规划局虽然已将配电房纳入了拆迁红线范围内，但这并不意味着规划局已经履行了其全部的规划职责。因为该地块上原有建筑被拆除后，规划局还要对新建工程制定规划方案，此时若原有的部分建筑仍然存在显然不符合新规划方案的要求。本案中遗留的配电房破坏了新建住宅小区的整体规划，与《规划法》的立法目的背道而弛，所以应认定其性质为违反城市规划的违章建筑。其次从立法技术来看，《规划法》着重要求规划部门去主动履行其管理职责，而管理相对方则应被动地接受管理，严格按照规划部门制定的规划方案进行施工建设，即“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务”。一旦发现管理相对方履行该义务的行为不符合规划要求，规划局就必须对该行为加以纠正。这就是说，规划局不仅要负责规划的制定，而且更要监督规划的实施，否则再完美的规划方案也只能是一纸空文。本案中开发公司的违法行为发生在对规划方案的具体实施过程中，所以规划局对该违法行为是负有查处义务的。
2、 二者所调整的权利关系的性质比较。
《拆迁条例》调整的拆迁人与被拆迁人之间的私权关系（即与私人的直接利益有着联系的那些关系形式）；而《规划法》调整的则是国家管理城市建设的公权关系（即关系到公共关系的那些关系形态）[2]。所以二者所针对的被管理对象其法律性质亦不相同：前者针对的行政相对人较为特定，仅指拆迁人和被拆迁人；而后者针对的行政相对人具有不特定性，任何违反城市规划建设的单位或个人，都会成为被管理的对象。虽然对于管理相对方来说，搞施工建设是其私权，该权利的行使不一定会直接侵害其他私人或集体的利益，但很可能会对“城市经济和社会发展”造成妨碍，这时它侵犯的就是一种社会公共利益，即公权利。本案中开发公司未按规定拆除配电房的行为，侵害的显然是一种潜在的社会公共利益，而非被拆迁人的直接私人利益，所以从这一点来分析，开发公司的行为违反的也是《规划法》，而不是《拆迁条例》。
（二）、开发公司违反《规划法》的行为造成了侵害后果。
行政法意义上的侵害后果是指对行政法所保护的客体造成损害或消极影响。《规划法》所保护的客体是国家对城市规划的管理关系，对被管理人而言，就意味着其行为必须符合城市总体规划的要求，不得损害社会公共利益。首先本案中配电房的继续存在不仅与居民小区的整体风格极不协调、有碍观瞻，而且位置正好在小区的出入口处，妨碍居民出入及过路人的正常通行，明显侵害了大多数人的共同利益。其次以长远的眼光来看，该房亦与城市建筑的主流发展方向不符，不能适应今后城市现代化建设的需要，届时其侵害的可能就是全体市民的公共利益了。再次该房的存在还间接地侵害了原告的私人利益，因为开发公司将其出租给他人经营饭店，该店产生的油烟和噪音不可能不对原告个人的生活造成影响。基于上述理由，笔者认为开发公司违反《规划法》的行为侵害了公私两方面的利益，其造成的侵害后果是客观存在的。
本案中规划局对配电房这一违章建筑放任不管的行为危及的主要是社会公共利益，尽管它也间接地影响到了原告的个人利益，但该利益与公共利益相比是极其微小的。可见原告起诉的主要目的是希望保护因规划局的行政不作为行为而受损的公众的利益，所以该诉讼符合行政公益诉讼的特点，其实质为诉讼主体动用私权的力量来制约行政权之行使，从而保护各种公、私利益[3]。有权利必有救济，有侵害也必需救济，这是法律的一般理论，所以规划局应对城市建设中的这类违法行为采取相应的措施，当其不能依法作出回应时，寻求司法救济理应成为原告最终的维权机会[4]。
二、原告要求规划局履行法定职责有无法律依据？
以上论证从法理角度证明了开发公司的行为系违反《规划法》的“违法建设行为”，根据规定规划局对“违法建设行为”是负有查处义务的。不过此处的“义务”仅仅是一种抽象的法律概念，不能将其与行政主体的法定义务混为一谈。法定义务是指行政主体在实际行政活动中应当要履行的具体义务，其特征为该义务必须要在相关行政法律规范的法律条文中有所体现。所以原告起诉要求规划局履行行政职责，应有具体的法律条款为依据，否则其起诉理由依然无法成立。因为本案系行政案件，而非民商案件，前者定案的证据标准远比后者要严格，通过法理分析得出的这一结论不足以给本案定性。
在《规划法》中，我们确实找不到规划局的这一法定义务，但在《江苏规划办法》中，这一义务却是客观存在的，只是在法律条文中体现得不太明确而已。该办法第三十八条规定：规划部门对于五项违法建设行为应予查处，其中一至四项违法行为所指对象均系新建筑，其行为性质为管理相对方用积极的方式故意违反规划规定以完成新工程项目的建设（如在未取得规划许可证或该证失效等情况下违规进行建设的行为）。而本案的配电房属于旧建筑，开发公司未将其拆除的行为与上述任何一项违法情形都不相符，该行为性质为管理相对方以消极的方式阻碍规划方案的实施。笔者认为，“违法建设行为”既可由积极的行为方式构成，也可由消极的行为方式构成，尽管本案中开发公司的行为其行为方式较为特殊，但究其本质仍应属于“违法建设行为”。因为城市建设有建就必有拆，新建项目怎么建固然应符合规划要求，但旧房若不拆除新房永远只能是空中楼阁。而且类似配电房这样应拆而未拆的旧房还可能由其它的一些客观原因而形成，如因开发公司资金不足或公司被依法注销等原因。此类情况在现实生活中发生的概率虽然较小，但在理论上我们无法完全将其排除，若规划部门对此放任不管，那么这些产权证已被注销的旧建筑将会长久存在，这样的建筑难道不属于违章建筑吗？
可见，《江苏规划办法》第三十八条第一至四项规定涵盖不了现实生活中的诸多“违法建设行为”，针对实践中“违法建设行为”的多样性、复杂性及不可预见性，该条款增加了第五项规定：规划部门对于“其它违反城市规划进行建设的”行为也应查处。笔者认为，本案中开发公司的行为应归类为“其它违法建设行为”，规划局对开发公司的这一违法行为理应进行查处，所以此项规定正是判定本案被告负有行政作为义务的直接法律依据。这一兜底条款从其文字表述内容来看确实不很明确，甚至可以用“模糊”来形容，但在具体适用时，其法律效力却毋庸置疑，这是立法上有意采用“模糊技术”而产生的一种神奇效果。
此外探讨本案时不可避免地要提到《镇江规划规定》，该规定第七十三条列举了“违法建设行为”的九项情形，其中第五项规定：“临时性建设工程逾期未拆除或建设用地范围内应当拆除的建设到期未拆除的”属于“严重影响城市规划的情形”，规划部门应予查处。依照此规定，配电房当属违章建筑无疑，这一规定也是原告起诉时援引的直接法律依据。不过由于镇江市不属于经过国务院批准的较大的市，并无制定地方性行政规章的立法权限（江苏省内仅南京、苏州、无锡、徐州等四城市有此立法权），故其制订的《镇江规划规定》不能作为法院审理行政案件时的参照依据。但该规定第七十三条第五项的内容不仅对于解决实际问题具有积极的意义，而且与《规划法》及《江苏规划办法》的立法精神也相一致，所以它在帮助我们理解“违法建设行为”的丰富内涵时不无裨益。
以上论述证明，本案被告规划局对于配电房这一违章建筑负有责令开发公司限期拆除的行政职责，由于行政权属于法定权，具有不可自由处置性，亦不能自由转让[5]，所以规划局怠于履行其法定职责的行为构成了行政不作为行为。
[1]孟鸿志：《论部门行政法的规范和调整对象》，载《中国法学》，2001年第5期，第58-59页。
[2]孟鸿志：《论部门行政法的规范和调整对象》，载《中国法学》，2001年第5期，第60页。
[3]强雨、周刚：《构建我国行政公益诉讼的理论思考》，载《人民司法》，2002年第9期，第56页。
[4]戴建志：《关于审理不履行法定职责行政诉讼案件的对话》，载《人民司法》，2002年第10期，第19页。
[5]杨解军：《论契约在行政法中的引入》，载《中国法学》，2002年第2期，第95页。
湖南省人民政府关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的决定
湖南省人民政府
湖南省人民政府关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的决定
（2010年9月13日湖南省人民政府第63次常务会议审议通过 2010年11月26日湖南省人民政府令第249号公布 自2011年1月1日起施行）
为配套推进省管县财政体制改革，增强县级政府对区域经济社会发展的统筹协调、自主决策和公共服务能力，激活县域经济发展活力，促进县域经济快速发展，经研究决定：扩大县（市）260项经济社会管理权限，其中：直接下放87项，委托（授权）下放34项，减少审核层级118项，取消21项。本次扩权的范围为：省财政直管的79个县（市），湘西自治州各县（市），长沙县，望城县。
省政府建立扩权决定执行落实工作责任制和问责机制，把这项工作纳入对省直部门和市州政府的绩效评估内容。省直各有关单位和市州、县（市）政府要高度重视，加强配合，尽快落实扩权事项，确保在2010年12月30日完成这项工作。省直各有关单位和市州政府要出台专门的规范性文件，逐项落实放权事项，并建立职责明确、有责可查的责任机制。对个别县（市）确实暂不具备承接条件的权限，省直主管部门应指导其设立一个过渡期。过渡期内，由县（市）委托市州办理相关权限。各县（市）政府及相关部门要研究制定相应的配套政策和管理制度，确保扩权事项落实责任主体，操作规范有序，做到环节减少、效率提高、便民利民。全省各级政府要加快推进电子政务和网上审批，减少纸质申报，节约审批成本，提高行政效能。省编办要及时就扩权后的机构编制情况进行专题调研。省监察厅要会同省政府法制办、省审改办，对扩权决定执行落实情况开展专项效能监察，确保扩权决定的执行落实。
本决定自2011年1月1日起实施。
附件:扩大县（市）经济社会管理权限目录
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│序号│ 单 位 │ 项 目 名 称 │ 类 型 │扩权│ 备 注 │
│ │ │ │ │形式│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │ │5000万美元（不含）以下的鼓│ │直接│县（市）自行核准，跨流 │
│ 1 │省发展和改革委员会│励类和允许类外商投资项目核│行政许可│下放│域、跨县（市）的项目除外│
│ │ │准 │ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │ │1亿美元（不含）以下5000万 │ │ │县（市）直接向省申报，跨│
│ 2 │省发展和改革委员会│美元以上的鼓励类、允许类项│行政许可│减少│流域、跨县（市）的项目除│
│ │ │目以及5000万美元（不含）以│ │层级│外 │
│ │ │下的限制类外商投资项目核准│ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │ │ │ │ │县（市）直接报省，跨流 │
│ 3 │省发展和改革委员会│各类专项资金申报 │其他管理│减少│域、跨县（市）的项目，以│
│ │ │ │事项 │层级│及需市州综合平衡的项目除│
│ │ │ │ │ │外 │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │省发展和改革委员会│ │ │减少│ │
│ 4 │省质量技术监督局省│棉花加工企业资格认定 │行政许可│层级│企业直接报省 │
│ │工商行政管理局 │ │ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 5 │省发展和改革委员会│地方企业债券发行核准（申 │行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │报） │ │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 6 │省发展和改革委员会│国际金融组织和外国政府贷款│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │备选项目申报 │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 7 │省发展和改革委员会│国家高技术产业发展项目审批│行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │（申报） │ │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 8 │省发展和改革委员会│县（市）创业投资企业备案 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │ │省创新能力建设项目申报（含│其他管理│减少│ │
│ 9 │省发展和改革委员会│工程实验室、工程研究中心 │事项 │层级│县（市）直接报省 │
│ │ │等） │ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 10 │省发展和改革委员会│5万千瓦（不合）以下风电站 │行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │项目核准 │ │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 11 │省发展和改革委员会│农村饮水安全工程项目审批 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │市州人民政府发展和│属于地方电网的县（市）110 │ │直接│ │
│ 12 │改革行政主管部门 │千伏（不含）以下变电站工程│行政许可│下放│县（市）自行核准 │
│ │ │核准 │ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 13 │市州人民政府发展和│政府投资的县（市）小型农村│其他管理│直接│县（市）自行审批，但需申│
│ │改革行政主管部门 │水利项目审批 │事项 │下放│请上级资金的除外 │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 14 │市州人民政府发展和│地方企业投资的小型农村水利│行政许可│直接│县（市）自行审批 │
│ │改革行政主管部门 │项目核准 │ │下放│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 15 │市州人民政府发展和│城市及干线公路以外的加油 │行政许可│直接│县（市）自行核准 │
│ │改革行政主管部门 │站、加气站项目核准 │ │下放│ │
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│ 16 │市州人民政府发展和│县（市）城市供水日调水10万│行政许可│直接│县（市）自行核准，跨流 │
│ │改革行政主管部门 │吨以下（不含）项目核准 │ │下放│域、跨县（市）的项目除外│
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 17 │市州人民政府发展和│县（市）城市道路桥梁、隧道│行政许可│直接│县（市）自行核准，跨县 │
│ │改革行政主管部门 │项目核准 │ │下放│（市）的项目除外 │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │市州人民政府发展和│总投资5000万元（不含）以下│ │直接│ │
│ 18 │改革行政主管部门 │的县（市）级现代物流项目核│行政许可│下放│县（市）自行核准 │
│ │ │准（含农产品批发市场） │ │ │ │
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│ 19 │市州人民政府发展和│县（市）境内水资源配置调整│行政许可│直接│县（市）自行核准，跨流 │
│ │改革行政主管部门 │项目核准 │ │下放│域、跨县（市）的项目除外│
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │市州人民政府发展和│县（市）境内总装机容量1万 │ │直接│ │
│ 20 │改革行政主管部门 │千瓦（不含）以下的水电站项│行政许可│下放│县（市）自行核准 │
│ │ │目核准 │ │ │ │
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│ │ │ │ │ │县（市）自行核准，但跨县│
│ 21 │市州人民政府发展和│县（市）境内二级（不含）以│行政许可│直接│（市）项目，以及需作为独│
│ │改革行政主管部门 │下公路项目核准 │ │下放│立项目申报中央资金补助的│
│ │ │ │ │ │项目除外 │
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│ │ │ │ │ │县（市）自行核准，洞庭湖│
│ │市州人民政府发展和│县（市）境内独立公路桥梁、│ │直接│区行蓄洪区，跨湘、资、 │
│ 22 │改革行政主管部门 │隧道项目核准 │行政许可│下放│沅、澧四水（通航段）的项│
│ │ │ │ │ │目，以及二级及以上公路上│
│ │ │ │ │ │的项目除外 │
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│ │ │年产磷肥20万吨（不含）以 │ │ │ │
│ 23 │市州人民政府发展和│下，普钙30万吨（不含）以 │行政许可│直接│县（市）自行核准 │
│ │改革行政主管部门 │下，镁磷肥及钾肥20万吨（不│ │下放│ │
│ │ │合）以下项目核准 │ │ │ │
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│ 24 │省经济和信息化委员│省级投资主管部门核准的企业│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │会 │技术改造项目核准 │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 25 │省经济和信息化委员│省电子信息产业园认定 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │会 │ │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 26 │省经济和信息化委员│国家鼓励发展的内外资项目确│其他管理│减少│企业直接报省 │
│ │会 │认书出具 │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 27 │省教育厅 │省示范性普通高中认定 │其他管理│取消│ │
│ │ │ │事项 │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 28 │省教育厅 │省示范性幼儿园认定 │其他管理│取消│ │
│ │ │ │事项 │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 29 │省科学技术厅 │高新技术企业认定申报 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│ │ │省级科技支撑计划项目审批 │ │ │ │
│ 30 │省科学技术厅 │（工业科技支撑计划、农业科│非行政许│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │技支撑计划、社会发展科技支│可审批 │层级│ │
│ │ │撑计划、科技成果推广计划）│ │ │ │
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│ │ │省级政策引导类计划项目审批│ │ │ │
│ │ │（省级火炬专项计划、省级星│ │ │ │
│ │ │火计划、软科学研究计划、博│ │ │ │
│ │ │士后科研项目资助专项计划、│非行政许│减少│ │
│ 31 │省科学技术厅 │科技型中小企业创新基金项 │可审批 │层级│县（市）直接报省 │
│ │ │目、省级科技特派员专项计 │ │ │ │
│ │ │划、省产学研结合专项计划、│ │ │ │
│ │ │省级高新技术产业化专项计 │ │ │ │
│ │ │划） │ │ │ │
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│ 32 │省科学技术厅 │省高新技术产业化基地认定 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │申报 │事项 │层级│ │
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│ 33 │省科学技术厅 │省级科技企业孵化器认定审核│其他管理│减少│县（市）审核后直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 34 │省科学技术厅 │省级（不含）以下生产力促进│其他管理│取消│ │
│ │ │中心的认定 │事项 │ │ │
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│ 35 │省科学技术厅 │省级农业科技园认定 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 36 │省科学技术厅 │省自主创新产品认定 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 37 │省科学技术厅 │省级农村特色产业科技示范基│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │地认定 │事项 │层级│ │
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│ 38 │县级以上人民政府科│民营科技企业资格认定 │其他管理│取消│ │
│ │学技术行政管理部门│ │事项 │ │ │
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│ 39 │省、市州人民政府公│邮政局（所）安全防范设施设│行政许可│取消│ │
│ │安机关 │计审核及工程验收 │ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 40 │市州人民政府公安机│县（市）互联网上网服务营业│行政许可│直接│县（市）审核，报市州备案│
│ │关 │场所信息网络安全审核 │ │下放│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 41 │市州公安机关消防机│县（市）互联网上网服务营业│行政许可│直接│县（市）自行审核 │
│ │构 │场所信息网络消防审核 │ │下放│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 42 │市州人民政府公安机│县（市）互联网上网服务营业│行政许可│直接│县（市）备案，抄报市州 │
│ │关 │场所变更备案 │ │下放│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │ │ │ │ │县（市）自行核发（进口机│
│ │ │ │ │ │动车、危险化学品运输车、│
│ 43 │市州人民政府公安机│机动车登记、临时通行牌证 │行政许可│直接│校车、中型以上载客汽车除│
│ │关 │核发 │ │下放│外），由省公安厅交警总队│
│ │ │ │ │ │确认的暂不具备条件的县 │
│ │ │ │ │ │（市），委托市州办理 │
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│ │ │ │ │ │县（市）核发（除原有县级│
│ │ │ │ │ │办理的项目外、增加C1、 │
│ │ │ │ │ │C2、残疾人专用小型自动挡│
│ │ │ │ │ │载客汽车驾驶证申领考试业│
│ │市州人民政府公安机│ │ │直接│务（含增驾）、其他准驾车│
│ 44 │关 │机动车驾驶证核发、审验 │行政许可│下放│型科目一考试、驾驶证一个│
│ │ │ │ │ │周期累积记分2分的教育和 │
│ │ │ │ │ │考试业务、驾驶证审验），│
│ │ │ │ │ │由省公安厅交警总队确认的│
│ │ │ │ │ │暂不具备条件的县（市），│
│ │ │ │ │ │委托市州办理 │
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│ 45 │市州人民政府公安机│设立临时停车场审批 │行政许可│取消│ │
│ │关 │ │ │ │ │
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│ 46 │市州人民政府公安机│非机动车登记 │行政许可│直接│县（市）自行登记 │
│ │关 │ │ │下放│ │
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│ 47 │市州人民政府公安机│影响交通安全的道路施工许可│行政许可│直接│县（市）自行许可 │
│ │关 │ │ │下放│ │
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│ 48 │市州人民政府公安机│机动车检验合格标志核发 │行政许可│直接│县（市）自行核发 │
│ │关 │ │ │下放│ │
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│ 49 │省民政厅 │因公牺牲革命烈士的认定 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│ 50 │省民政厅 │老区项目资金审批 │非行政可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │审批 │层级│ │
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│ 51 │省民政厅 │福利企业资格认定 │其他管事│直接│县（市）自行认定 │
│ │ │ │项 │下放│ │
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│ 52 │省民政厅 │优待安置证发放 │其他管理│减少│省直接发放到县（市） │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│ 53 │省民政厅 │百岁老人身份认定 │其他管理│直接│县（市）自行认定报省备案│
│ │ │ │事项 │下放│ │
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│ 54 │市州人民政府民政行│带病回乡退伍军人定期生活补│其他管理│直接│县（市）自行审批 │
│ │政主管部门 │助审批 │事项 │下放│ │
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│ 55 │省司法厅 │设立面向社会服务的司法鉴定│行政许可│减少│县（市）初审后直接报省 │
│ │ │机构审批 │ │层级│ │
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│ 56 │省司法厅 │面向社会服务的司法鉴定人执│行政许可│减少│县（市）初审后直接报省 │
│ │ │业核准 │ │层级│ │
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│ 57 │省司法厅 │公证机构设立审批 │行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │ │层级│ │
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│ 58 │省司法厅 │公证员申请执业审核 │行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │ │层级│ │
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│ │ │ │ │ │司法行政部门不再对公证员│
│ 59 │市州人民政府司法行│公证员年度考核 │其他管理│取消│进行考核，公证员年度考核│
│ │政主管部门 │ │事项 │ │由公证机构负责，考核结果│
│ │ │ │ │ │报同级司法行政部门备案 │
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│ 60 │市州人民政府司法行│律师助理证的申领、注册 │其他管理│取消│ │
│ │政主管部门 │ │事项 │ │ │
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│ 61 │省财政厅 │政府采购代理机构考核 │其他管理│委托│委托县（市）考核 │
│ │ │ │事项 │下放│ │
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│ 62 │省财政厅 │股份有限公司国有股权管理 │其他管理│委托│县（市）股东单位的国有股│
│ │ │ │事项 │下放│权，委托县（市）管理 │
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│ 63 │省财政厅省发展和改│循环经济发展专项资金申请委│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │革委员会 │员会 │事项 │层级│ │
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│ 64 │市州人民政府财政行│会计代理记帐机构执业资格审│行政许可│直接│县（市）自行审批 │
│ │政主管部门 │批 │ │下放│ │
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│ 65 │市州人民政府财政、│行政事业单位短期培训收费审│其他管理│直接│县（市）申报单位的，县 │
│ │物价行政主管部门 │批 │事项 │下放│（市）自行审批 │
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│ 66 │省人力资源和社会保│设立人才中介服务机构及其行│行政许可│直接│县（市）自行审批 │
│ │障厅 │政许可业务范围审批 │ │下放│ │
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│ 67 │省人力资源和社会保│国外智力引进项目经费申报 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │障厅 │ │事项 │层级│ │
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│ 68 │省人力资源和社会保│高级专业技术职务任职资格初│非行政许│直接│县（市）初审后，材料交市│
│ │障厅 │审 │可审批 │下放│州汇总报省 │
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│ 69 │省人力资源和社会保│职业鉴定所（站）从事职业技│行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │障厅 │能考核鉴定许可 │ │层级│ │
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│ │省、市州人民政府人│招收未满16周岁文艺工作者、│ │ │ │
│ 70 │力资源和社会保障行│运动员和艺徒审批 │行政许可│取消│ │
│ │政主管部门 │ │ │ │ │
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│ │市州人民政府人力资│ │ │直接│ │
│ 71 │源和社会保障行政主│民办职业培训机构设立审批 │行政许可│下放│县（市）自行审批 │
│ │管部门 │ │ │ │ │
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│ │市州人民政府人力资│ │ │直接│ │
│ 72 │源和社会保障行政主│职业介绍机构资格认定 │行政许可│下放│县（市）自行审批 │
│ │管部门 │ │ │ │ │
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│ 73 │省国土资源厅 │农用地转用及土地征收审查 │非行政许│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │可审批 │层级│ │
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│ 74 │省国土资源厅 │省级以上投资土地开发整理项│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │目立项审批 │事项 │层级│ │
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│ 75 │省国土资源厅 │探矿、采矿权许可证年检 │其他管理│委托│委托县（市）年检 │
│ │ │ │事项 │下放│ │
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│ 76 │省国土资源厅 │征地补偿费预算包干审核 │其他管理│取消│ │
│ │ │ │事项 │ │ │
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│ 77 │省国土资源厅 │省发证矿山闭坑审批 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│ 78 │省国土资源厅 │地图编制、计划出版审核 │其他管理│取消│ │
│ │ │ │事项 │ │ │
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│ 79 │省国土资源厅 │土地利用年度计划指标下达 │其他管理│减少│省下达到县（市） │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│ 80 │省环境保护厅 │排污许可证（大气、水）核发│行政许可│委托│县（市）辖区内的，委托县│
│ │ │ │ │下放│（市）核发 │
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│ 81 │省环境保护厅 │对固体废物、危险废物跨省转│其他管理│减少│县（市）出具意见，直接报│
│ │ │移许可出具意见 │事项 │层级│省审批 │
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│ 82 │省环境保护厅 │对危险废物经营许可证核发出│其他管理│减少│县（市）出具意见，直接报│
│ │ │具意见 │事项 │层级│省审批 │
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│ │ │进入环保部门主管的地方级自│ │ │ │
│ │ │然保护区的实验区开展参观、│ │ │ │
│ 83 │省环境保护厅 │旅游，在核心区从事科研观 │行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │测、调查活动和外国人进入环│ │层级│ │
│ │ │保部门主管的自然保护区的审│ │ │ │
│ │ │批 │ │ │ │
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│ 84 │省、市州人民政府环│防治污染设施的拆除或闲置许│行政许可│直接│县（市）自行许可 │
│ │境保护行政主管部门│可 │ │下放│ │
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│ │市州人民政府财政、│排污者申请减免排污费数额在│非行政许│直接│ │
│ 85 │物价、环境保护行政│50万元以下（含50万元）的 │可审批 │下放│县（市）自行审批 │
│ │主管部门 │ │ │ │ │
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│ 86 │省住房和城乡建设厅│省立项工程施工许可证核发 │行政许可│委托│县辖区内省立项工程委托县│
│ │ │ │ │下放│（市）核发 │
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│ 87 │省住房和城乡建设厅│二级建造师注册审批 │行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │ │层级│ │
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│ 88 │省住房和城乡建设厅│建筑市场不良行为记录的上报│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│ 89 │省住房和城乡建设厅│省园林城市、县城、小区、单│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │位评审 │事项 │层级│ │
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│ 90 │省住房和城乡建设厅│省节水型城市评审 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│ 91 │省住房和城乡建设厅│二级房地产开发企业资质认定│行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │ │层级│ │
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│ │ │注册勘察设计工程师执业资格│ │减少│ │
│ 92 │省住房和城乡建设厅│证书核发（二级注册建筑师，│行政许可│层级│县（市）直接报省 │
│ │ │二级注册结构工程师） │ │ │ │
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│ 93 │省住房和城乡建设厅│建设工程质量和安全监督人员│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │初次考核、岗位考核 │事项 │层级│ │
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│ 94 │省住房和城乡建设厅│省建筑业新技术应用示范工程│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │批准实施、称号授予 │事项 │层级│ │
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│ 95 │省住房和城乡建设厅│省建筑节能示范工程批准实 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │施、称号授予 │事项 │层级│ │
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│ │省发展和改革委员会│中央预算内投资补助新建廉租│其他管理│减少│ │
│ 96 │省财政厅省住房和城│住房建设项目资金申报 │事项 │层级│县（市）直接报省 │
│ │乡建设厅 │ │ │ │ │
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│ 97 │省发展和改革委员会│中央投资支持国有工矿棚户区│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │省住房和城乡建设厅│改造项目资金申报 │事项 │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ 98 │省住房和城乡建设厅│城市维护费项目申报 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│ 99 │省住房和城乡建设厅│小城镇建设专项资金项目申报│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│100 │省住房和城乡建设厅│村镇规划建设事业费项目申报│其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│101 │省住房和城乡建设厅│省安全文明示范工程评选 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │事项 │层级│ │
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│102 │省重点建设办公室省│省重点建设项目申报 │其他管理│减少│县（市）直接报省 │
│ │发展和改革委员会 │ │事项 │层级│ │
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│103 │市州人民政府建设行│市州立项的建设工程竣工验收│其他管理│委托│县（市）辖区内的，委托县│
│ │政主管部门 │备案 │事项 │下放│（市）验收备案 │
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│104 │市州人民政府建设行│市州立项的建筑工程施工许可│行政许可│委托│县（市）辖区内的，委托县│
│ │政主管部门 │证核发 │ │下放│（市）核发 │
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│105 │市州人民政府建设行│市州立项的建设工程竣工结算│其他管理│委托│委托项目所在县（市）备案│
│ │政主管部门 │备案 │事项 │下放│ │
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│106 │市州人民政府建设行│市州立项的建设工程施工合 │其他管理│委托│委托项目所在县（市）备案│
│ │政主管部门 │同、监理合同备案 │事项 │下放│ │
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│107 │省航务管理局 │新增客船投入运营审批（省内│行政许可│委托│委托县（市）审批 │
│ │ │跨市州运输） │ │下放│ │
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│ │ │水路运输业务及水路运输服务│ │直接│ │
│108 │省航务管理局 │业经营许可（省内跨市州普 │行政许可│下放│县（市）自行许可 │
│ │ │货、客运运输） │ │ │ │
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│109 │市州海事管理机构 │乡镇渡工（五等船员）培训、│行政许可│委托│委托县（市）培训发证 │
│ │ │发证 │ │下放│ │
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│110 │市州海事管理机构 │县（市）港口区域以外码头建│行政许可│直接│县（市）自行审批 │
│ │ │设审批 │ │下放│ │
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│ │ │水路运输企业以外的单位以现│ │ │ │
│ │ │有船舶和个体（联户）船舶从│ │委托│ │
│111 │市州港航管理机构 │事县际营业性运输的审批并核│行政许可│下放│委托县（市）核发 │
│ │ │发水路运输许可证和船舶营运│ │ │ │
│ │ │证 │ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │ │在公路两侧的建筑控制区内埋│ │ │ │
│112 │市州人民政府交通行│设管（杆）线、电缆等设施的│行政许可│直接│县（市）自行审批 │
│ │政主管部门 │审批（除高速公路、国 道、 │ │下放│ │
│ │ │省道外） │ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │市州人民政府交通行│在公路用地范围内设置公路标│ │ │ │
│113 │政主管部门 │志以外的其他标志的审批（除│行政许可│直接│县（市）自行审批 │
│ │ │高速公路、国道、省道外） │ │下放│ │
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│114 │市州人民政府交通行│县道建设项目的招标 │其他管理│直接│县（市）自行组织招标 │
│ │政主管部门 │ │事项 │下放│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│115 │市州道路运输管理机│县（市）内客运标志牌的制作│其他管理│直接│县（市）自行制作 │
│ │构 │ │事项 │下放│ │
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│ │市州人民政府交通行│县到乡镇公路改造工程的设 │其他管理│直接│ │
│116 │政主管部门 │计、变更、施工、竣工验收审│事项 │下放│县（市）自行审批 │
│ │ │批 │ │ │ │
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│117 │省水利厅 │省级立项水利基建项目初步设│行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │计文件审批 │ │层次│ │
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│118 │省水利厅 │省级立项水利工程开工审批 │行政许可│减少│项目法人或其代理机构直接│
│ │ │ │ │层次│报省 │
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│119 │省水利厅 │省管水库大坝注册登记 │行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │ │层级│ │
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│120 │省、市州人民政府水│防洪大堤堤顶或戗台兼作公路│行政许可│委托│委托县（市）审批 │
│ │行政主管部门 │审批 │ │下放│ │
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│ │市州人民政府水行政│江河（含洞庭湖）的故道、旧│ │直接│ │
│121 │主管部门 │堤、原有的工程设施等填堵、│行政许可│下放│县（市）自行审批 │
│ │ │占用或拆毁审批 │ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│122 │省农业厅 │在本省天然水域内捕捞珍稀、│行政许可│委托│委托县（市）审批 │
│ │ │濒危贝类运往省外审批 │ │下放│ │
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│123 │省农业厅 │跨省引进乳用动物、种用动物│行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │及精液、胚胎、种蛋审批 │ │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│124 │省农业厅 │国家二级保护水生野生动物特│行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │许捕捉证核发 │ │层级│ │
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│125 │省农业厅或其授权单│出售、收购、利用国家二级保│行政许可│减少│县（市）直接报省或其授权│
│ │位 │护水生野生动物及其产品审批│ │层级│单位 │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│126 │省农业厅或其授权单│运输、携带国家重点保护水生│行政许可│减少│县（市）直接报省或其授权│
│ │位 │野生动物及其产品出县境审批│ │层级│单位 │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│127 │省农业厅 │驯养繁殖国家二级重点保护水│行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │生野生动物许可证核发 │ │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│128 │省农业厅 │动物防疫条件合格证核发 │行政许可│直接│县（市）自行核发 │
│ │ │ │ │下放│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│129 │省农业厅 │畜禽人工授精员证核发 │行政许可│直接│县（市）自行核发 │
│ │ │ │ │下放│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│130 │省农业厅 │重大动物疫病病料采集批准 │行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │ │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│ │ │从事高致病性病原微生物或者│ │减少│ │
│131 │省农业厅 │疑似高致病性病原微生物实验│行政许可│层级│县（市）直接报省 │
│ │ │活动批准 │ │ │ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│132 │省农业厅 │兽用生物制品经营许可证核发│行政许可│减少│县（市）直接报省 │
│ │ │ │ │层级│ │
├──┼─────────┼─────────────┼────┼──┼────────────┤
│133 │市州人民政
