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数人侵权责任诉讼模式研究/肖建国

作者:法律资料网 时间:2024-07-21 23:22:33  浏览:8845   来源:法律资料网
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               数人侵权责任诉讼模式研究

        肖建国 中国人民大学法学院 教授 , 黄忠顺 贵州六盘水师范学院

  内容提要: 我国《侵权责任法》规定的数人侵权责任服从和服务于救济、预防、惩罚等多重功能的实现,而数人侵权责任的追究程序,往往因诉讼模式研究的滞后而难以实现其预期目标。数人侵权责任诉讼可以类型化为个别型、整体型以及选择型三种诉讼模式。选择型诉讼模式契合侵权责任法以受害人为中心、强化对受害人救济的当代重要发展趋势,应当成为数人侵权责任诉讼程序设置的基准模式,而法定诉讼担当的运用则有助于奠定该诉讼模式在当事人适格方面的正当性基础。


伴随着个人责任向社会责任的适度倾斜,侵权责任的分担主体不再局限于加害人,甚至无须承担最终责任者也可能被要求向受害人临时性或者终局性承担侵权责任,以此实现最终责任主体无法承担侵权责任风险的移转。为此,我国民法学者对替代责任、连带责任、不真正连带责任、垫付责任、补充责任、相应补充责任等新型责任形态加以系统研究,并使用“数人侵权责任”作为“共同侵权责任”的上位概念,使得受害人依据《侵权责任法》追究责任的主体并非总是(主观上存在可谴责性的)侵权行为人,以适应侵权责任法功能扩张之需,即:在存在最终责任主体的情形下,实体法拓展责任主体范围,有助于叠加数人之责任财产以增加受害人损失获得填补的几率;在不存在最终责任主体或者最终责任主体不明确的情形下,实体法将原本与侵权之债不存在任何关系的主体列为责任主体,其本质是立法者基于公平原则而适度移转或者分散受害人之损失。[1]然而,相对于实体法努力拓展受害人救济途径而言,程序法学者对不同侵权责任形态下的诉讼模式及其正当性基础缺乏相应的研究,实体法与程序法的脱节在相当程度上限制了侵权责任法功能的发挥。鉴于此,本文在对数人侵权责任诉讼模式比较分析的基础上得出“以选择型诉讼模式为原则,以整体型诉讼模式为例外,禁止个别型诉讼模式”的结论,并运用法定诉讼担当理论对数人侵权责任诉讼中所涉及的当事人适格问题加以探讨,以期融通实体法与程序法,动态实现侵权责任法的多重功能[2],全程贯彻侵权法的人文关怀理念[3]。

一、我国《侵权责任法》的数人侵权责任形态

民法学者认为,数人侵权责任形态包括连带责任、按份责任、不真正连带责任和补充责任,[4]并将其进一步类型化为一般数人侵权责任分担形态与特殊数人侵权责任分担形态,前者的每个责任人都承担一定份额的最终责任,包括按份责任与连带责任;而后者则只有最终责任人承担最终责任,其他责任人在承担责任后,可以向其追偿,包括不真正连带责任与补充责任。[5]然而,前述观点形成于《侵权责任法》之前,对数人侵权责任形态体系的构建与类型化未必符合《侵权责任法》的规定。

按照杨立新教授的观点,我国《侵权责任法》所确立的侵权责任形态有自己责任、分担责任、适当责任、按份责任、替代责任、垫付责任、连带责任、不真正连带责任、补充责任以及相应责任等 10 种。[6]笔者认为,前三种系在受害人与责任人之间分担风险而不涉及不同侵权责任主体之间的责任承担问题,而相应责任可以类型化为单向连带责任相应责任与过失相抵的相应责任,[7]前者涉及数人侵权责任可被连带责任形态所吸收,而后者系在侵权人与受害人之间分担责任而与数人侵权责任无关,因而,相应责任并非严格意义上独立类型的数人侵权责任形态。除此以外的其他六种侵权责任形态均涉及侵权请求权所指向责任主体的复数化趋势,笔者倾向于均将其纳入本文的考察范围。

在数人侵权责任形态的类型化方面,本文倾向于将按份责任作为数人侵权责任的基准形态,而将连带责任、不真正连带责任、补充责任、替代责任、垫付责任作为数人侵权责任的特殊形态。原因在于:按份责任系对个人责任伦理原则的贯彻,而连带责任、不真正连带责任、补充责任、替代责任、垫付责任则均属于为了追求侵权责任法的社会功能而对个人责任伦理原则所作的法定例外规定。[8]相对于“将连带责任纳入一般数人侵权责任形态,并在一般数人侵权责任形态中进一步将按份责任作为原则”的方案,本文立场能够在发挥按份责任在数人侵权责任形态配置中的基础性作用的同时,避免重复运用“一般——特殊”法理而具有简化适用规则的功能,并且有助于克服因“内部份额”的解释不周所带来的难以自圆其说。[9]

综上所述,本文框架下的数人侵权责任形态包括按份责任、连带责任、不真正连带责任、补充责任、替代责任以及垫付责任等六种形态,其中按份责任是数人侵权责任的基准形态,而其他五种为数人侵权责任的特殊形态。除非法律另有规定,数人侵权责任主体之间仅负按份责任,而其他责任形态的适用则需要法律特别规定,立法者已经通过《侵权责任法》完成特殊数人侵权责任形态的设置。然而,数人侵权责任形态的现行规定与既有研究均仅注重责任的静态配置,而忽视责任的动态实现,程序法滞后的现状妨碍了精致的数人侵权责任制度功能的实现,因此目前迫切需要对我国数人侵权责任诉讼形态的现状和问题进行分析的基础上,重新建构和配置数人侵权诉讼模式。

二、数人侵权责任诉讼模式的建构原理

立法者在按份责任基准形态的基础上创设或确认连带责任等五种特殊数人侵权责任形态,试图藉此叠加不同民事主体的责任财产,以强化受害人的侵权损害赔偿请求权,此乃实体法层面“以受害人为中心”,强化受害人救济的立法精神的贯彻。[10]程序法上的诉讼形态配置应当贯彻侵权责任法立法宗旨,建立有利于受害人行使诉讼实施权的数人侵权责任诉讼模式。

(一)三种不同的数人侵权责任诉讼模式的划分

以受害人行使诉讼实施权的不同方式,可以将数人侵权责任诉讼模式分为三种:个别型、整体型和选择型。受害人须向不同侵权责任主体分别行使诉讼实施权的,为个别型诉讼模式;受害人须对所有侵权责任主体概括性行使诉讼实施权的,为整体型诉讼模式;受害人根据自身利益安排可以自主确定被告的,为选择型诉讼模式。

个别型诉讼模式要求受害人分别对不同侵权责任主体行使损害赔偿请求权,形成民诉法中的单一诉讼形态(即一个原告诉一个被告);受害人同时将不同的侵权责任主体列为被告起诉,人民法院合并审理的,构成民诉法上的普通共同诉讼,适用普通共同诉讼的主张共同、证据共通和抗辩共通原则。显而易见,个别型诉讼模式有助于贯彻侵权责任法的个人责任原则。通常情况下,受害人将复数侵权责任主体作为普通共同被告提起诉讼,请求其分别承担与其最终责任份额相当的侵权责任并不会妨碍个人责任原则的贯彻,反而有助于法院将侵权之诉与分担之诉合并审理,提高诉讼效率。但在不真正连带责任诉讼中,我国现行法允许受害人不受被告最终责任份额限制而请求其承担全部侵权赔偿责任,而不允许原告直接追究最终责任分担主体的侵权责任,在相当程度上限制了受害人在诉讼策略选择方面的自由。

整体型诉讼模式强制受害人一次性穷尽行使侵权请求权(否则视为放弃部分侵权请求权),将所有侵权责任主体作为共同被告概括性请求其承担侵权责任,数个共同被告要承担与其最终责任份额相当或者超出其最终责任份额的侵权责任,这种诉讼构成了民诉法中的必要共同诉讼形态(即所有侵权责任主体均列为必要共同被告)。一般而言,强制受害人一次性行使对数个侵权责任主体的诉讼实施权,有助于提高司法效率,符合诉讼经济原则,在客观上起到了保护间接责任主体的作用。因为在特定数人侵权责任形态下,间接责任主体对受害人承担侵权责任是附条件的,而这些条件是否具备往往构成受害人与直接责任主体的争点,强制要求受害人捆绑式对直接责任人与间接责任人行使诉讼实施权显然有助于对间接责任人的保护。

选择型诉讼模式授予受害人提起个别型诉讼或者整体型诉讼的选择权,有助于其科学运用诉讼策略,契合当代侵权责任法以受害人为中心及强化对受害人救济的发展趋势,应当得以肯定和推广适用。选择型诉讼模式赋予受害人在诸多诉讼策略之中选择最佳救济途径,如果复数侵权责任主体实际诉讼能力悬殊较大或者对承担侵权责任态度不甚相同,那么受害人可以选择提起个别诉讼的方式请求实际诉讼能力较弱或者原告有充分证据证明的部分侵权责任主体承担部分或者全部赔偿责任;如果不存在前述提起个别诉讼的优势,那么受害人可以通过整体诉讼的方式节约诉讼成本。[11]

(二)数人侵权责任三种诉讼模式的比较与评判

1.选择型模式相对于个别型模式的优越性

相对于个别型诉讼模式而言,选择型诉讼模式更有利于被害人灵活采取诉讼策略、更好地避免不正当地人为增加受害人维权成本,且契合国际发展趋势。详言之,在保障被害人得以充分运用诉讼策略方面,选择型诉讼模式赋予受害人在个别诉讼与整体诉讼之间进行选择,并最终确立对其最有利的诉讼路径,而个别型诉讼模式则强行性要求受害人只能向不同主体分别行使诉讼实施权,因而,前者更有助于从程序法层面强化对被害人的保护。在防止不正当增加受害人维权成本方面,个别型诉讼模式要求受害人对复数侵权责任主体分别行使诉讼实施权的做法势必导致诉讼效率低下、诉讼成本增加,而在选择型诉讼模式下,尽管受害人也可能选择进行个别诉讼,但是,受害人在抉择时已经对诉讼效率及诉讼成本有所考虑并在综合权衡的基础上自愿决定采取该诉讼策略,因而,后者并不存在强行增加受害人维权成本的诘难。在数人侵权诉讼模式的国际发展趋势方面,基于普通共同诉讼适用范围的泛化以及新诉讼标的理论的传播,传统大陆法系采取个别型诉讼模式加以解决的民事纠纷,在我国通过选择型诉讼模式解决,既有助于贯彻纠纷一次性解决原理,也有助于受害人更加集约地实现其权益。

2.选择型模式相对于整体型模式的优越性

选择型诉讼模式并不排斥受害人选择行使整体性诉讼实施权,而只是禁止违背受害人意志强制性推行整体型诉讼模式,整体型诉讼模式的相对优势同样能够在选择型诉讼模式中得以实现。反之,整体型诉讼模式的基准化则存在着以下弊端:首先,整体型诉讼模式的基准化有违特殊侵权责任形态的设置宗旨。按份责任是数人侵权责任的基准形态,侵权责任法规定按份责任以外的其他责任形态,目的在于强化对受害人所享有的实体请求权的保护程度。在法律没有特别规定的情形下受害人享有对个别诉讼与整体诉讼进行选择的利益。其次,整体型诉讼模式的基准化有违《侵权责任法》立法宗旨。在《侵权责任法》的起草、论证过程中,立法者原本试图回避对实体法与程序法在连带责任诉讼模式方面存在的冲突,但基于学界的努力,立法机关最终通过第 13 条有关“法律规定承担连带责任的,被侵权人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任”的规定,试图对司法解释及司法实践中将其作为固有必要共同诉讼而要求“被侵权人只得请求全部连带责任人承担责任”的做法(即整体型诉讼模式)加以修正。尽管本条仅适用于连带责任形态,并且因使用“被侵权人”术语而使得其适用范围受到进一步限制,[12]但是,其中所包含的立法精神系对整体型诉讼模式的否定,而对选择型诉讼模式的肯定。最后,整体型诉讼模式的基准化有违共同诉讼基本原理及其发展趋势。大陆法系国家以共同诉讼必要性与法律上的统合确定必要性为考量因素对共同诉讼加以类型化分析,其中,不具备共同诉讼必要性且不具备统合必要性的共同诉讼被称为“普通共同诉讼”,既具备共同诉讼必要性也具备统合确定必要性的共同诉讼被界定为“固有必要共同诉讼”,虽不存在共同诉讼必要性但具备统合确定必要性的共同诉讼则被概括为“类似必要共同诉讼”。所谓“共同诉讼必要性”系指法律规定一定范围内的人员必须成为当事人,而不允许以个别诉讼形式起诉或者应诉;而所谓“法律上的统合确定必要性”则指存在对共同诉讼人全体做出统一裁判的必要性及因此而产生的统一诉讼资料及诉讼进程的必要性。具体到数人侵权责任诉讼而言,一方面,我国实体法并没有明确将数人侵权责任人全体作为诉讼当事人,而允许以个别诉讼形式主张权利,因而,不具备“共同诉讼必要性”;另一方面,在数人侵权责任诉讼中,并不否定不同责任主体在是否认诺受害人的诉讼请求、是否自认其他诉讼主体的主张事实以及是否接受调解、与对方达成和解等方面的独立性,因而,也不具备统一裁判的必要性。因而,大陆法系将其确定为类似必要共同诉讼或者普通共同诉讼,目前大陆法系转而进入“强化普通共同诉讼功能、限定固有必要共同诉讼范围、严格解释类似必要共同诉讼”阶段,鉴于此,我国强制性推行整体型诉讼模式有违共同诉讼的发展趋势。

3.我国数人侵权责任诉讼模式的建构

由于我国侵权责任法在传统大陆法系数人侵权责任形态的基础上进一步拓展了侵权责任主体范围,将不存在主观可谴责性的民事主体纳入间接责任人之列,对这些间接责任人给予最低限度的程序保障,也是利益衡量之必需。在这个方面,整体型诉讼模式能够有效防范不正当扩张间接责任人对受害人承担侵权责任的范围、确保一般民事主体的行为自由的价值。基于此,整体型诉讼模式应当成为选择型诉讼模式的有效补充,两者共同构成我国数人侵权责任诉讼模式体系,其中,选择型诉讼模式着眼于保护受害人,而整体型诉讼模式侧重于保护间接责任人,前者为基准,后者为有益补充。

选择型诉讼模式除了上述优越性外,优如下特质也值得关注:其一,选择型诉讼模式并不会给法院增加程序上的不便。个别诉讼实施权的行使未必对受害人更为有利,在受害人选择行使整体诉讼实施权的情形下,该模式设置并没有给法院带来相对于整体型诉讼模式的不便。其二,选择型诉讼模式并不会造成未被起诉的责任主体程序保障权的损害。受害人与部分责任人诉讼获得的确定裁判尽管对复数责任主体整体上具有拘束力(外部效力),但并不能当然在复数责任主体内部最终责任分担方面具有拘束力;同时,未被起诉的责任主体可以其他身份参加到诉讼程序中,因此其实体利益和程序利益并不会实质性地遭受损害。

三、我国数人侵权责任诉讼形态的基本配置
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鞍山市实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法

辽宁省鞍山市人民政府


鞍山市实施《中华人民共和国残疾人保障法》办法

 (1996年4月18日 鞍山市人民政府令第50号)


第一章 总则


  第一条 为了维护残疾人的合法权益,发展残疾人事业,根据《中华人民共和国残疾人保障法》和《辽宁省实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉办法》,结合我市实际情况,制定本办法。


  第二条 凡在鞍山市行政区域内的国家机关、社会团体、企业、事业单位和个人均须遵守本办法。


  第三条 各级政府应把残疾人事业纳入本地区国民经济和社会发展规划,将残疾人事业经费列入财政预算,统筹规划,综合协调,加强领导,使残疾人事业与经济、社会协调发展。


  第四条 各级人民政府残疾人工作协调委员会,负责综合协调有关残疾人事业方针、政策、规划、计划的制定与实施工作,协调解决残疾人工作中的重大问题。
  各级残疾人联合会承担政府委托的任务,协助政府发展和管理残疾人事业,并负责同级人民政府残疾人工作协调委员会的日常工作。
  各级人民政府所属部门,应当在各自职责范围内做好残疾人保障工作。

第二章 康复医疗





  第五条 各级政府有关部门应按国务院确定的康复工作方案制定计划,分级负责,组织实施。县(市)区人民政府应当建立、健全必要的残疾人康复机构,开展残疾人康复、医疗、训练、科研、人员培训和技术指导工作。


  第六条 在国家确定的康复医疗范围内,残疾人为恢复或者补偿功能所需医药费用,属于公费医疗、劳保医疗和医疗社会保险的,由所在单位或者承保单位按规定承担;属于无劳动能力,无法定抚养人又无生活来源的,由民政部门予以补助。
第三章 教育





  第七条 各级政府和全社会必须将残疾少年儿童教育纳入九年制义务教育规划,采取特殊教育与普通教育相结合的方法,积极发展与残疾人生活能力和智力相适应的义务教育,努力创造条件,逐步推行普及九年制义务教育和开展残疾人扫盲工作。


  第八条 普通学校应招收有能力随班就读的残疾儿童、少年就近入学。各中、小学校对残疾人无当地户口的子女就学应给予照顾。
  各中、小学校对接受义务教育的残疾学生和学生父母是残疾,家庭生活困难的应减免收学费、杂费。


  第九条 对有生活自理能力,能够完成学业,考试成绩符合录取标准的残疾考生,重点高中、中等职业技术学校、技工学校和高等院校应予录取,不得拒绝招收。


  第十条 教育部门应有计划地培养特殊教育师资,对特教工作人员要定期培训。
  从事特殊教育的教职人员,手语翻译和专门从事残疾人工作和直接为残疾人服务的人员,享受特殊教育津贴。

第四章 劳动就业





  第十一条 各级政府应当对残疾人劳动就业统筹规划,对具有一定劳动能力的残疾人,达到法定就业年龄,应获得适合的职业并取得相应的劳动报酬。
  县以上残疾人劳动服务机构负责管理残疾人待业人员,组织残疾人参加就业培训,协助本级人民政府安排残疾人就业。


  第十二条 各单位在招聘人员时,对有劳动能力,符合所从事岗位、工种要求的残疾人,应予以招聘。对招聘的残疾职工,应与健全职工享受同等待遇,并给予必要的照顾。
  机关、团体、企业、事业单位,应按不低于本单位在职职工总数的1.7%的比例(含已安排人数)安排具备就业条件的残疾人就业。凡未达到规定比例的单位,每少安排一名残疾人,每人每年按上一年度本地区职工年平均工资收入的50%缴纳残疾人就业保障金。


  第十三条 对集中安置残疾人就业的福利企业,有关部门在生产、技术、资金、信贷、物资、场地等方面给予扶持和照顾,税务部门应按规定给予减免税待遇。


  第十四条 各企事业单位实行横向经济联合、股份制、租赁制、承包经营责任制或企业优化组合的,必须妥善安置好残疾职工,要维护和保障残疾人合法权益。


  第十五条 机关、团体、企事业单位对政府有关部门分配的残疾人大中专毕业生、荣复退转、伤残军人应予以接收。

第五章 文化生活





  第十六条 报刊、电台、电视台应逐步开设残疾人的专栏或专题节目,在部分影视作品、电视节目中逐步增加字幕、解说(含手语)。公共图书馆应创造条件向盲人提供有声读物或开设专柜。


  第十七条 各级政府应当有计划地建立残疾人活动中心,城市街道办事处和残疾人比较集中的企事业单位应当逐步设立残疾人活动场所。

第六章 生活福利





  第十八条 政府和社会对丧失劳动能力、无依无靠、无经济来源的残疾人,要给予社会救济或收养。保险部门应当为参加社会保障的残疾人投保提供方便,残疾人所在单位,城乡基层组织,残疾人家庭应当鼓励、帮助残疾人参加社会保险。


  第十九条 残疾人被推选为市级或市级以上单位的文艺、体育、职业技能等活动选手的,在集训、比赛、演出期间所在单位应保证其工资、福利待遇。


  第二十条 各级政府和有关部门应给予残疾人以下特殊照顾:
  (一)盲人、肢残人、智残人游览公园、风景区,给予免费优待(凭残疾人证)并准予残疾人乘坐的专用车辆通行;
  各存车场对残疾人随身必备的专用车辆给予免费存放;
  盲人、肢残人、智残人免费乘坐市内公共汽车、电车;
  (二)残疾人看病优先挂号就诊;各企事业单位要在原医药费报销比例的基础上,对特困残疾人报销药费提高10%幅度(不得超过100%),并优先报销;
  (三)对生活确有困难的农业户口的残疾人,应当减免村提留、义务工和其它社会负担;
  (四)对盲人订阅盲文杂志(《盲人月刊》、《世界知识》两种)给予20%的盲文杂志补助(凭盲文杂志的订阅收据,由所在单位报销,无单位的由县(区)残联报销);
  (五)残疾人所在单位及市城建动迁单位在分房中同等条件优先安排残疾人住房,并在楼层分配上给予优先照顾。


  第二十一条 新建、改建、扩建市区道路和公共设施,按照《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范》执行,逐步采取无障碍措施。

第七章 奖励与处罚





  第二十二条 各级政府及有关部门对具备下列条件之一的单位和个人,给予奖励:
  (一)保护残疾人合法权益,为残疾人排忧解难成绩显著的;
  (二)在安置残疾人就业和兴办、扶持残疾人福利企业方面成绩显著的;
  (三)为残疾人事业筹集、捐助资金或者物资有突出贡献的;
  (四)献身残疾人事业,热心支持和帮助残疾人职业技术培训成绩显著的;
  (五)在防止残疾的发生和发展方面有突出贡献的;
  (六)残疾人自强不息,在两个文明建设中成绩显著的。


  第二十三条 违反本办法有下列行为之一的,由政府或主管部门给予通报批评并限期改正;逾期不改正的,给予责任人行政处分:
  (一)拒绝接收符合就学条件的残疾人就学的;
  (二)以残疾为理由拒绝招聘或辞退残疾职工的;
  (三)对不按规定比例安排残疾人就业,又拒绝交纳残疾人就业基金的。
  (四)不按规定支付残疾人享受的工资、奖金的;
  (五)对应该救济、供养或收养丧失劳动能力,无法定扶养人,无生活来源的残疾人,而不救济、供养或收养的。

第八章 附则




  第二十四条 本办法由鞍山市残疾人联合会负责解释。


  第二十五要 本办法自发布之日起实施。

广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发《广西壮族自治区小额信贷扶贫实施管理办法(试行)》的通知

广西壮族自治区人民政府办公厅


广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发《广西壮族自治区小额信贷扶贫实施管理办法(试行)》的通知
广西壮族自治区人民政府办公厅


通知
各地区行署,各市、县、自治县人民政府,柳铁,区直各委、办、厅、局:
《广西壮族自治区小额信贷扶贫实施管理办法(试行)》已经自治区人民政府同意,现印发给你们,请结合本地区、本部门的实际,认真组织实施。
小额信贷扶贫是一项新的工作,各地、各部门在试行过程中要不断总结经验,提出修改意见,以便进一步完善做好我区小额信贷扶贫工作。


第一章 总 则
第一条 根据《自治区党委自治区人民政府关于力争1999年基本解决全区农村贫困人口温饱问题的通知》(桂发〔1997〕52号)精神,为确保我区国家重点扶持贫困县小额信贷扶贫方式全面有效地推行,特制定本办法。
第二条 小额信贷扶贫是指通过特定组织形式直接向贫困农户提供有偿扶贫资金支持,贫困农户自愿组成互助、互保、互督的中心、小组等自治组织,无需财产抵押,以信用获取小额、短期借款的一种扶贫方式。实行小额信贷扶贫必须坚持以下几项原则:(一)短期原则;(二)自由
组合原则;(三)亲属不能同组原则;(四)妇女优先原则;(五)连环担保原则;(六)连续借款原则。
第三条 实行小额信贷扶贫方式的村的基本条件是:(一)扶贫部门登记在册的贫困村;(二)贫困农户具有一定发展经济的基本条件;(三)贫困农户居住比较集中;(四)经过宣传发动,贫困农户愿意接受小额信贷扶贫方式。
小额信贷扶持对象的主要条件是:(一)扶贫部门登记在册的有劳动能力的贫困农户;(二)承认和遵守扶贫合作社(以下简称扶贫社)章程,愿意履行社员义务;(三)能与其他贫困农户组成互助、互保、互督小组。
第四条 小额信贷扶贫是一项艰苦、细致、复杂、长期的工作,各级政府必须加强领导,统一部署,成立相应的管理机构和服务机构,切实加强监督管理,提供优质服务。各级政府要把开展小额信贷实用技术培训任务分解落实到有关部门,列入目标管理责任制,不能收取授课酬金。扶
贫济困是全社会的责任,各级政府要鼓励各部门、各社会力量积极参与小额信贷扶贫。

第二章 组织机构
第五条 自治区、地区、县三级分别成立由扶贫开发办公室、财政、人民银行、农业发展银行、妇联、农村信用社、科委等部门指定专人组成的小额信贷协调办公室,负责小额信贷扶贫的计划、组织、管理、指导、协调、监督及管理人员的培训等工作,小额信贷协调办公室要在同级扶
贫开发领导小组的直接领导下开展工作。办公室设在各级扶贫开发办公室。
第六条 实行小额信贷扶贫的乡(镇)或有条件承担小额信贷扶贫工作的部门可成立扶贫社。乡(镇)扶贫社由乡(镇)政府牵头组建,扶贫社主任由乡(镇)的副乡长(副镇长)担任。有条件承担小额信贷扶贫的部门,扶贫社主任由该部门领导担任。扶贫社的建立以及乡(镇)、部
门扶贫社主任的人选须报县扶贫开发领导小组审批。
第七条 成立扶贫社必须具备以下条件:(一)坚持以扶贫为宗旨,以解决贫困农户温饱问题为己任,真扶贫,扶真贫;(二)熟悉农村工作,有一支热心扶贫、乐于奉献、苦干实干的干部队伍;(三)在有关方面的支持和配合下,能按小额信贷的原则、要求独立开展小额信贷扶贫工
作;(四)在符合小额信贷扶贫条件的区域实施小额信贷扶贫。
第八条 扶贫社应根据小额信贷扶贫的原则和要求制定相应的章程。扶贫社的工作必须接受各级扶贫主管部门及扶贫资金管理部门的管理、指导和监督。
第九条 扶贫社的主要职能是:(一)根据当地群众的贫困状况和解决群众温饱目标,做好小额信贷扶贫规划;(二)建立健全各项规章制度;(三)发动贫困农户入社,审查社员资格,办理农户入、退社手续和负责执行处罚;(四)帮助贫困村建立中心、小组,培训中心主任和小组
长,指导中心、小组对社员的培训;(五)帮助社员选好生产经营项目,为其提供信息、技术、物资等服务;(六)与资金管理部门办理资金注入手续,接收管理各种资金,负责扶贫资金的发放、回收、滚动使用;(七)检查、监督社员借款的使用。
第十条 对申请入社的贫困农户,需经扶贫社审查合格后方可接收为社员。扶贫社社员原则上以妇女为主,每5至10人自愿组成一个小组,有直系亲属关系的社员不能同组。小组是一个互助、互督、互保集体,小组成员间有偿还债务的连带责任,即1人出现还款困难,其他组员要帮
助或替其还款。小组成员要按规定签订互保协议书。
第十一条 每个小组设组长1人,由小组成员选举产生。小组长的主要职责是:负责小组与扶贫社的联系,召集组员参加中心会议;组织组员讨论、选择生产经营项目,确定合理的借款数额,监督组员按项目使用借款;督促组员按时还款和交纳风险互助金;收齐组员的还款交中心主任
,并代办有关手续;收集项目实施情况并向中心主任汇报;团结组员,互帮互助;监督执行规章制度,并协助中心主任收取罚款。
第十二条 每个中心一般由3至5个小组组成,中心主任从各小组组长中选举产生。中心主任的主要职责是:安排、主持中心会议,检查各小组的项目实施情况和资金使用情况;检查规章制度执行情况,对违反规章制度者按规定予以处罚;督促各小组按时还款和交纳风险互助金,在中
心会议上集中各小组长收齐的还款和风险互助金,统一向扶贫社办理还款及交纳风险互助金手续;组织本中心各小组交流经验、互帮互助;协助扶贫社开展技术培训和精神文明建设;参与社区发展规划的制定。
第十三条 扶贫社社员必须准时参加中心会议,不得迟到、早退和缺席。中心会议包括以下主要内容:一是对社员进行小额信贷基础知识的培训,让社员牢记扶贫社的宗旨、社员守则、借款和还款制度及其他规章制度;二是发放借款,按规定交纳风险互助金和归还借款;三是进行实用
技术培训,提高社员技能;四是开展小组间的交流和各种有益的社会活动。

第三章 资金来源与管理
第十四条 小额信贷扶贫资金是有偿有息、有借有还、滚动使用的专项扶贫资金。资金来源主要是扶贫贷款、发展资金、区内各级财政配套资金、风险互助金和从其他渠道筹集的扶贫资金。
第十五条 小额信贷扶贫资金的运行方式:由扶贫社直接向农业发展银行承借承还并向农户发放和回收;或者由农业发展银行委托当地农村信用合作社向农户发放和回收;此外,也可采取其他向贫困农户直接投放的方式。各县扶贫开发领导小组要根据扶贫资金的数量及贫困村的自然条
件、贫困户的特点,合理确定小额信贷扶贫的区域、资金数量以及资金运行方式。
第十六条 农业发展银行注入扶贫社的扶贫资金,其借款期限暂定为2年。扶贫社按章程规定组建小组和中心、做好社员借款需求调查、制定扶贫项目资金规划后向资金管理部门申请资金扶持,经资金管理部门审查后签订协议并将资金发放或拨付给扶贫社。资金注入后,扶贫社必须按
规定程序和要求尽快将资金发放给社员,不得挪作他用或拖延不用。社员借款后,应定期向扶贫社支付利息和归还到期的本金,扶贫社不得在贷款发放时预扣利息。
第十七条 扶贫社必须坚持社员借款前调查、借款时审查、借款后检查的“三查”制度,定期将各类报表和资金使用情况向扶贫开发领导小组和扶贫资金管理部门报告,自觉接受扶贫主管部门和扶贫资金管理部门的监督、检查和管理。
第十八条 扶贫社建立小组及中心风险互助金,以降低扶贫资金投放的风险,确保扶贫资金的安全运行以及社员之间的互助互保。风险互助金包括以下5个部分:(一)社员每次借款时按借款金额5%交纳的风险金;(二)社员每次还款时按借款金额5‰交纳的公积金;(三)社员违
章罚款;(四)上述资金活期存款的利息;(五)社员使用风险互助金应付的资金使用费。
第十九条 小组风险互助金由以下部分构成:(一)小组成员交纳的风险金和公积金各50%;(二)小组成员违章罚款的50%;(三)上述资金活期存款的利息;(四)小组成员使用小组风险互助金应付的资金使用费。小组风险互助金属本小组全体成员所有。
第二十条 中心风险互助金由以下部分构成:(一)中心各小组成员交纳的风险金和公积金各50%;(二)中心各小组成员违章罚款的50%;(三)上述资金活期存款的利息;(四)中心各小组成员使用中心风险互助金应付的资金使用费。中心风险互助金属本中心全体成员所有。

第二十一条 小组及中心风险互助金均由扶贫社代管,并各设专帐管理。小组和中心风险互助金均设有小组风险互助金手册和中心风险互助金手册,分别由小组长及中心主任保管。
第二十二条 小组风险互助金主要用于帮助临时发生困难的组员,任何组员使用该项资金须经民主协商,征得全体小组成员同意;中心风险互助金主要用于有困难的本中心各小组成员,任何小组成员使用该项资金须经中心各小组组长讨论同意。无论是小组风险互助金,还是中心风险互
助金,在成员中的使用额不得超过其总额的60%。
第二十三条 扶贫社可向社员收取借款额2%的工作费用,社员在每笔借款的最后一次还款时一次性付清。另外,国家重点扶持的28个贫困县以按扶贫社当年贷款给扶贫社安排规模3%工作费,其中,1%从县财政配套的扶贫资金中安排,2%从切块到县的无偿发展资金中安排。工
作费主要用于补助扶贫社正常工作所需的各项开支。

第四章 借款及还款
第二十四条 扶贫社社员经培训并考核合格后方可借款,借款最高限额为2000元,期限一般为1年。采取“一次借款、分期还款”的整借零还方式,以1个月为还款周期,社员从借款之日起,每月还款1次,分12次偿还,每月还借款的十二分之一,最后一次还清借款本息。社员
在还清借款后,经小组长和中心主任同意,可继续申请借款。
第二十五条 任何小组成员不论何种原因最终不能偿还借款时,首先从其个人公积金和风险金中扣还;不够时,从个人所在小组风险互助金的公积金和风险金中扣还;再不够时,则由小组其他成员负责偿还,直至还清全部借款为止。
第二十六条 小组无论何种原因解散时,若没有还清全部成员欠款又无力偿还的,则扣划该小组所在中心的风险互助金。
第二十七条 扶贫社坚持入社自愿、退社自由的原则。没有还款责任的社员,可在任何时候退组或退社;有还款责任的社员,须还清应还款项后方可退组或退社。小组成员要求退组或退社,须由本人提出书面申请,经所在小组组长及所属中心主任批准并报扶贫社备案或审批后方可退组
或退社。
第二十八条 风险互助金中个人交纳的风险金及公积金的最终所有权属于社员个人。社员退社时,在债务还清的前提下,根据小组和中心风险互助金用于偿还借款后的结余情况,按个人份额比例将剩余部分一次性退给本人。

第五章 附 则
第二十九条 本办法由自治区扶贫开发领导小组办公室负责解释。
第三十条 本办法自发布之日起试行。


1998年3月27日