对事业单位人事争议仲裁的法律适用等相关问题的思考
四川成都精济律师事务所 何宁湘
〖导语〗
我国人事制度改革随着国家改革开放以及各项改革的逐步试点与扩展也进行了不少尝试，国家在2002年正式提出了对全国范围内的国家事业单位人事制度改革，随即在2002年7月6日国务院办公厅发布了国办发〔2002〕35号文 《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》。据此，四川省人民政府于2002年12月16日第83次常务会议审议通过了川办发〔2002)40号《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》，并于2003年1月1日起施行，至此四川省事业单位人事制度改革正式开始。
2003年3月24日四川省人事厅公布了《关于印发四川省事业单位〈聘用合同书〉等样本的通知》。2003年3月25日成都市人民政府办公厅转发省政府办公厅关于印发四川省事业单位人员聘用制管理试行办法的通知(成办发［2003］43号)， 2003年6月13日成都市教育局《关于转发〈四川省事业单位人员聘用制管理试行办法〉的通知》(成教人［2003］22号)，学校人事制度改革也在今年暑假期间正式实施。
编者对《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》以及《聘用合同书》样本进行了研究，对于这两个文件内所涉及到的“人事争议仲裁”问题，围绕我国仲裁法律制度的历史沿革、依据我国现行仲裁法律法规的立法精神原则进行初步研究，作浅析如下：
〖我国仲裁法律制度的历史沿革〗
一、第一阶段：建立了国际贸易仲裁与海事仲裁制度
新中国成立后，我国以行政决定的方式，首先建立了国际贸易仲裁与海事仲裁。先后实施了：
1、中央人民政府政务院关于在中国国际贸易促进委员会内设立对外贸易仲裁委员会的决定【1954-05-06】
2、中国国际贸易促进委员会对外贸易仲裁委员会仲裁程序暂行规则【1956-03-31】
3、国务院关于在中国国际贸易促进委员会内设立海事仲裁委员会的决定【1958-11-21】
4、中国国际贸易促进委员会海事仲裁委员会仲裁程序暂行规则【1959-01-08】
建立了民间仲裁机构、当事人自愿选择、选择适用国法律和国际惯例、一裁终局等原则的国际贸易仲裁制度。
二、第二阶段：1、建立了经济合同仲裁、技术合同仲裁制度
进入80年代，我国为适应改革开放、以经济建设为中心，发展社会主义商品经济的要求，我国颁布实施了《经济合同法》，为与此配套，国务院以行政法规形式颁布了《中华人民共和国经济合同仲裁条例[失效]【1983-08-22】》。此后经国务院批准，由国家科学技术委员会令第11号颁布《技术合同仲裁机构管理暂行规定[失效]【1991-01-21】》。至此建立起了适应我国当时经济发展需要的经济合同仲裁与技术合同仲裁制度。
2、建立了劳动仲裁制度
进入90年代，我国劳动用工制度开始松动，劳动者已在各企业事业开始流动，为适应劳动人力市场的需要，适应劳动争议解决的需要《劳动部办公厅转发上海市试行劳动仲裁员、仲裁庭制度的两个文件的通知【1991-11-28】》，我国开始在上海市国营企业进行劳动争议仲裁试点，作为劳动争议仲裁制度的尝试。
1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《中华人民共和国劳动法》。
《劳动法》第十章劳动争议，以国家基本法确立了劳动仲裁制度。1993年8月1日颁布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》[废止]，1987年8月15日实施《国营企业劳动争议处理暂行规定》[废止]。1993年7月6日中华人民共和国国务院第117号令颁布《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》。
在此阶段内，我国出现了涉外经济合同、经济合同、技术合同以及劳动合同四个方面的纠纷、争议仲裁制度，其中仅有劳动合同仲裁制度的设立是以法律形式确立的，机构设在市县级劳动行政机关。涉外经济合同仲裁制度是民间性质，而经济合同与技术合同仲裁制度的设立基本是以行政法规方式设立的，且仲裁机构分别设在各工商行政管理机关与各级科委。
在此期间，1993年5月24日国家外国专家局1993年第2号令发布《外国文教专家聘用合同争议仲裁暂行规定》，仲裁机构设在国家外国专家局及省级局，适用《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国民法通则》。
三、第三阶段：建立基本统一的仲裁法律制度
1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国仲裁法》，于1995年9月1日施行。我国以《仲裁法》规范统一了民商范畴内，涉外及国内纠纷仲裁制度，并以法律明确了民间仲裁、仲裁机构设在省会城市、仲裁不受地域限制、一裁终局、法院不再受理、仲裁需当事人明确协议等基本原则。
为贯彻实施《仲裁法》，国务院先后下发了1994年11月13日国办发［1994］99号《国务院办公厅关于做好重新组建仲裁机构和筹建中国仲裁协会筹备工作的通知》，国办发〔1995〕38号《国务院办公厅关于进一步做好重新组建仲裁机构工作的通知》，1995年7月28日国办发［1995］44号[国务院办公厅关于印发《重新组建仲裁机构方案》、《仲裁委员会登记暂行办法》、《仲裁委员会仲裁收费办法》的通知]， 《仲裁法》实施废止原由工商行政机关与科委承担的经济合同与技术合同仲裁，至此我国统一了民商纠纷案件范围内的涉外、涉内纠纷的仲裁。
与《仲裁法》并行的仲裁制度只有劳动争议仲裁。这是国家考虑到劳动争议的特殊性与更好的保护劳动者权益而作的劳动争议仲裁法律制度设置。
四、人事争议仲裁与其他仲裁的出现
为适用社会主义市场经济的发展和人事制度改革的深化，考虑到人事争议日益增多。这些争议如果不能及时得到解决，势必损害当事人的合法权益，影响社会的稳定和社会主义市场经济的发展，1996年5月24日人事部下发了人发〔1996〕46号《人事部关于成立人事部人事仲裁公正厅有关问题的通知》，1997年8月8日人事部人发[1997]71号下发《人事争议处理暂行规定》，1999年9月6日人事部人发[1999]99号下发《人事争议处理办案规则》和《人事争议仲裁员管理办法》，这便是人事争议仲裁的提出与行政设立。而此时，劳动争议仲裁制度早已建立，并已建立起一套基本完整的仲裁后的法律救济制度，也为广大劳动者接受和知晓。由于市场经济的迅速发展，劳动者原有的身份界线已被打破，至少在人们观念上与用工选择上身份界线被打破。原事业单位在体制上、用工方面已打破严格界线，甚至部分事业单位已实行了劳动合同制，各地劳动行政机关也不同程度的介入了事业单位用工方面的劳动监察工作，不少原人事争议已到劳动仲裁委员会解决纠纷，同时《仲裁法》也已生效实施。产生人事争议仲裁未纳入仲裁法律调整范围这种情况的原因大致有二：1、《仲裁法》起草与通过时，人事争议仲裁尚未提出，此项改革在政策上、操作上尚不成熟。2、国家人事制度改革政策出台时机不成熟，决策高层同意先作政策调整，待成熟时在立法。
在1999年9月6日人事部人发[1999]99号《人事争议处理办案规则》和《人事争议仲裁员管理办法》下发前，沈阳市、南京市、深圳市、武汉市、云南省、安徽省就依据“国家有关规定，结合我市实际情况”制定了“人事争议仲裁暂行规定”，其适用范围为“适用于本市政府所属的国家行政机关与公务员之间除申诉事项以外的人事争议，事业单位与职员、专业技术人员之间的人事争议，以及企业与经营管理人员、专业技术人员之间因人才流动、履行聘用合同发生的争议。”(以1990年《沈阳市人事争议仲裁暂行规定》和1999年《沈阳市人事争议仲裁暂行办法》为例)，由此可见，未载明制定依据，仍是政府行政行为。在此后到2003年6月30日有重庆市人事争议仲裁条例、湖南省、吉林省、北京市以及西藏自治区“人事争议仲裁办法”，其中在2003年1月1日--6月30日前发布的有北京市和西藏自治区。《北京市人事争议仲裁办法》的制定依据是“为公正、及时地处理人事争议，保障争议双方当事人的合法权益，根据本市实际情况，制定本办法。”，适用范围为“第二条本办法适用于本市事业单位与其工作人员之间因人事关系的建立、变更、解除等发生的人事争议，以及按照国家和本市有关规定应当仲裁的其他人事争议。”而《西藏自治区人事争议仲裁暂行办法》“为保证公正及时地处理人事争议，保护单位和个人的合法权益，维护社会稳定，根据有关法律、法规和国家有关人事争议处理的规定，结合我区实际，制定本办法。” 的规定较为有意思：1、制定依据涉及法律法规但未载明；2、未明确适用范围；3、设立了“人事争议处理实行一级仲裁制度”。
综上，我们不难看出，各地的“办法”仍为地方行政法规或规章，无法律制定依据，机构均设在人事部门。值得一提的是，已颁布“办法或条例”的均为省、自治区和直辖市。
在此期间，1996年7月8日中国银行中银卡[1996]21号下发了《中国银行人民币长城卡退单纠纷仲裁办法》1998年1月8日中国建设银行建总发[1998]6号下发《中国建设银行内部经济纠纷调解仲裁办法》。它均属于金融系统内部纠纷争议处理范畴。
1999年4月1日国家质量技术监督局令第4号《产品质量仲裁检验和产品质量鉴定管理办法》，它也属于质量技监局内部操作规定，该文第三条规定，产品质量仲裁检验（以下简称仲裁检验）是指经省级以上产品质量技术监督部门或者其授权的部门考核合格的产品质量检验机构（以下简称质检机构），在考核部门授权其检验的产品范围内根据申请人的委托要求，对质量争议的产品进行检验，出具仲裁检验报告的过程，其规定的仲裁并不具有仲裁法律师特征。
上述三种“仲裁”实不属于仲裁法律制度范畴。
在此期间，1994年8月26日 国务院证券委员会 证委发〔1994〕20号《国务院证券委员会关于指定中国国际经济贸易仲裁委员会为证券争议仲裁机构的通知》，1994年10月11日证监发字[1994]139号《中国证券监督管理委员会关于证券争议仲裁协议问题的通知》，1999年8月30日中国保险监督管理委员会下发保监发[1999]147号《关于在保险条款中设立仲裁条款的通知》，2003年4月4日中国国际贸易促进委员会、中国国际商会通过了《中国国际经济贸易仲裁委员会金融争议仲裁规则》，上述均是依据《仲裁法》而作出的具体仲裁操作形式及适用《仲裁法》的具体要求。
到本文完稿之日前(2003年7月29日)，涉及人事争议仲裁的最新国家文件为：2002年7月6日国务院办公厅发布了国办发〔2002〕35号文 《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》。
〖现行人事争议仲裁政策规定的行政特征〗
一、 制定依据：
国办发〔2002〕35号文，规定“为妥善处理人员聘用工作中出现的各种问题，及时化解矛盾，维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益，要建立和完善事业单位人事争议仲裁制度，及时公正合理地处理、裁决人员聘用中的争议问题。受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程度、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的，当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。仲裁结果对争议双方具有约束力。”是各地制定人事争议仲裁文件的主要依据和政策依据。
二、仲裁事项的范围：
关于贯彻国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见的通知
交通部
交通部文件
交公路发[2004]688号
关于贯彻国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见的通知
各省(自治区、直辖市)交通厅（局、委），天津市市政工程局，上海市市政工程管理局，新疆生产建设兵团交通局：
为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见》（国办发[2004]56号，见附件1），进一步加强公路建设项目招投标管理，规范招投标活动，现提出如下意见：
一、充分认识规范公路建设项目招投标活动的意义
公路建设行业是最早全面开放建设市场，最先实行招投标制度的行业之一。2000年1月《中华人民共和国招标投标法》实施以来，各级交通主管部门不断完善规章制度，加强对招投标活动的监督管理，公路建设项目执行招标投标制度总体上是好的。由于我国市场经济体制还不完善，市场诚信体系还不健全，公路建设市场开放度大，市场主体比较复杂，公路建设项目的招投标活动仍存在一些急需解决的问题：如部分投标人弄虚作假、串通投标、低价抢标或以行贿等不正当手段谋取中标；有的项目招标工作不规范、评标工作深度不够；少数地区存在地方保护倾向和对招投标工作进行不正当的行政干预；等等。这些问题如果得不到有效解决，将严重影响公路建设市场秩序，影响公路行业的良好形象，影响公路交通事业的可持续发展。
各级交通主管部门要充分认识规范招投标活动的重大意义，结合本地区实际，认真查找招投标中存在的问题，深入分析原因，通过健全制度、完善机制、强化监督，进一步规范招投标活动。
二、清理招投标规章和规范性文件，确保招投标制度的统一协调
各级交通主管部门要加快清理有关招投标管理的各类规范性文件，对省级人民政府或地方人大出台的地方性规章和法规，要会同有关部门提出清理意见，尽快废止或修订与《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律法规相抵触的规定和要求，并向社会公布，特别是要取消地方非法设置的招投标环节的行政审批、资质验证、注册登记等手续，取消带有地方保护倾向的不恰当的做法，以确保招投标制度的统一和协调。
三、调整资格预审办法，深化资格预审工作
资格预审工作是严格市场准入、保证有序竞争的重要环节。针对资格预审工作中存在的评审不规范、透明度不够以及投标人围标、串通投标等问题，迫切需要改进资格预审办法。
要调整施工招标的资格预审工作的内容，将投标阶段对投标人技术能力、管理水平、财务能力和以往业绩信誉的审查前移到资格预审阶段，对项目主要负责人员要提出备选人员的要求。
为保证资格预审工作的公平、公正和准确，招标人应邀请评标专家参加资格预审评审工作，评标专家的人数应达到资格预审评审委员会人数的三分之一以上。要充分利用互联网等信息渠道收集申请资格预审单位的详细情况，真正选择能力强、信用好的单位通过资格预审。
为防止潜在投标人围标或串通投标，通过资格预审的单位数量要适当增加，但也要防止过度竞争和恶性竞争。根据目前施工招标的情况，通过资格预审的单位数量宜控制在8—12家。
四、改进评标办法，减少人为因素影响
评标办法要科学、合理，尽可能减少人为因素影响。评标办法的选择既要考虑降低建设成本，又要能确保工程质量和进度。针对现行施工招标评标办法存在的问题，部经广泛调研并征求各方面意见，提出了《关于改进公路工程施工招标评标办法的指导意见》（见附件2）。今后，除技术特别复杂的特大桥和长大隧道工程外，在评标阶段不再对投标人的技术、管理、财务能力和履约信誉进行打分，评标阶段的工作重点是对投标文件是否存在重大偏差进行审查，并按照招标文件规定的合同授予条件，推荐中标候选人。
要推行合理低价中标，鼓励无标底招标。对技术含量较低、规模较小的工程也可采用最低评标价法，但要通过适当提高履约保证金的形式，防止低价抢标。对随意放弃中标的投标人，要没收投标保证金。评标结果要及时公布，接受社会监督。
五、加强对招标人的管理，规范招标行为
各省级交通主管部门要按照部有关规定，切实加强对招标人的管理，严格实行项目法人资格核备制度。要督促招标人严格执行国家规定的基本建设程序和招投标管理制度，按照公开、公平、公正的原则，依法组织公路建设项目的招标工作。要按照部制订的招标文件范本的要求，进一步规范招标文件的编制，提高资格预审和评标工作的透明度。招标人不得规避招标，不得对潜在投标人和投标人实行歧视政策，不得实行地方保护和暗箱操作，不得违反规定确定中标人，不得指定分包、指定采购或分割工程。
六、加强对评标专家的管理，规范专家评标行为
各省级交通主管部门要严格执行部《公路建设项目评标专家库管理办法（试行）》的规定，严把专家准入关。要加强对评标专家的培训、考核、评价和动态管理。未经培训或培训考核不合格的，不得担任评标专家。对在评标工作中有索贿、受贿、暗箱操作等违法违规行为的，一经查实，要取消评标专家资格，并依法处理。
评标专家抽取要按照部《关于加强公路工程评标专家管理工作的通知》（交公路发[2003]464号），采取随机抽取方式，严格执行回避制度。要做好评标专家名单的保密工作，对泄露专家情况的，要追究有关人员的责任。政府部门的行政人员不得作为评标专家参加本地区所管辖范围内的项目的评标工作。招标人和招标代理机构的人员只能作为招标人代表参加本项目的评标工作。
评标专家要严格执行有关法律法规和规章，按照规定的程序和招标文件载明的评标办法进行评标，不受任何单位和个人的非法干预。评标工作应严谨、客观、准确，并达到应有的深度。对招标人提供的清标结果要认真复核，全面评审。
七、建立从业单位信息系统，加快信用体系建设
各省级交通主管部门要按照部下发的《关于开通公路施工企业信息系统网页有关事宜的通知》（交公路发[2003]497号）要求，尽快完成省级信息系统的开发工作，并按要求及时上报公路建设市场的动态信息。
要加快建立公路建设从业单位的信用评价指标体系，制订科学的信用评价方法，定期向社会公布相关信息，防止投标人弄虚作假、超能力投标、骗取中标，引导从业单位加强自律，讲信誉、守合同。
八、加强监督检查，查处违法违规行为
各级交通主管部门要依法履行对招投标活动的监管职责，不得干预招标人正当的招标工作，不得剥夺招标人定标的权力。要重点打击招投标中的串通投标、出借资质、低价抢标、暗箱操作、行贿受贿、地方保护、指定分包等违法违规行为。要加大对中标人履约情况的监督检查力度，解决投标承诺与施工过程脱节的问题。对严重违约或由于低价抢标导致质量差、进度慢的施工单位，要依法处理，公开曝光。不得采用以奖代补或工程变更等方法解决低价中标问题，从根本上杜绝低价抢标行为。
要按照发展改革委、交通部等七部委发布的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定，依法受理、办理、处理招投标活动中的投诉举报，追究有关责任单位及人员的责任。对主观臆造事端、中伤他人的投诉，也要依法处理，以维护建设市场秩序，营造公开、公平、公正的市场竞争环境。
九、积极引入竞争，拓宽招投标领域
按照《国务院关于投资体制改革的决定》和《收费公路管理条例》的要求，对经营性的收费公路建设项目，要采用招标方式选择投资人；对公路工程咨询、招标代理单位的选择要逐步推行招标方式；对公路大修、中修等养护工程要逐步引入竞争机制，通过招标选择养护队伍，以降低养护成本，提高管理效率。
各级交通主管部门要严格执行《招标投标法》等法律法规，按照国务院文件精神，加强对招投标工作的领导，履行好对招投标活动的监管职责，不断规范招投标活动，促进公路交通事业的持续、快速、健康发展。
本意见在执行中有何问题，请及时报部公路司。
附件：1、国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见
2、关于改进公路工程施工招标评标办法的指导意见
中华人民共和国交通部（章）
二○○四年十一月二十二日
附件一：国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见
附件二：关于改进公路工程施工招标评标办法的指导意见
附件1：
国务院办公厅文件
国办发[2004]56号
国务院办公厅关于进一步
规范招投标活动的若干意见
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
2000年1月《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)实施以来，我国招投标市场发展总体是好的，招投标活动日趋普及，招投标领域不断扩大，已经成为经济生活的重要内容。但是，招投标活动中仍然存在一些不容忽视的问题，妨碍了《招标投标法》的实施，扰乱了市场经济秩序，滋生了腐败现象。为深入贯彻党的十六届三中全会精神，整顿和规范市场经济秩序，创造公开、公平、公正的市场经济环境，推动反腐败工作的深入开展，必须加强和改进招投标行政监督，进一步规范招投标活动。经国务院同意，现就有关工作提出以下意见：
一、充分认识进一步规范招投标活动的重要意义
进一步规范招投标活动，是完善社会主义市场经济体制的重要措施。当前，招投标活动中存在着严重问题，一些部门和地方违反《招标投标法》，实行行业垄断、地区封锁；少数项目业主逃避招标、虚假招标，不按照法定程序开标、评标和定标；有的投标人串通投标，以弄虚作假和其他不正当手段骗取中标，在中标后擅自转包和违法分包；有关行政监督部门对违法行为查处不力；工程建设招投标活动中存在行贿受贿、贪污腐败现象，一些政府部门和领导干部直接介入或非法干预招投标活动。这些问题需要通过健全制度、完善机制、强化监督、规范行为来切实加以解决。
进一步规范招投标活动，是维护公平竞争的市场经济秩序，促进全国统一市场形成的内在要求。规范的招投标活动有利于鼓励竞争，打破地区封锁和行业保护，促进生产要素在不同地区、部门、企业之间自由流动和组合，为招标人选择符合要求的供货商、承包商和服务商提供机会。
进一步规范招投标活动，是深化投资体制改革，提高国有资产使用效益的有效手段。在政府投资领域引入竞争机制，严格执行招投标制度，有助于提高投资决策的科学化和民主化水平，促使企业增强市场意识，改善经营管理，这对于保障国有资金有效使用，提高投资效益具有重要意义。
进一步规范招投标活动，是加强工程质量管理，预防和遏制腐败的重要环节。工程质量是百年大计，直接关系建设项目的成败和广大人民群众的生命、财产安全。我国这些年来发生的重大工程质量事故和重大腐败案件，大多与招投标制度执行不力，搞内幕交易、虚假招标有关。认真贯彻《招标投标法》，严格规范招投标程序，将招投标活动的各个环节置于公开透明的环境，能够有效地约束招投标当事人的行为，从源头上预防和治理腐败，保证项目建设质量。
二、打破行业垄断和地区封锁，促进全国市场统一
招投标制度必须保持统一和协调。各地区、各部门要加快招投标规章和规范性文件的清理工作，修改或废止与《招标投标法》和《行政许可法》相抵触的规定和要求，并向社会公布。坚决纠正行业垄断和地区封锁行为，不得制定限制性条件阻碍或者排斥其他地区、其他系统投标人进入本地区、本系统市场；取消非法的投标许可、资质验证、注册登记等手续；禁止以获得本地区、本系统奖项等歧视性要求作为评标加分条件或者中标条件；不得要挟、暗示投标人在中标后分包部分工程给本地区、本系统的承包商、供货商。鼓励推行合理低价中标和无标底招标。
三、实行公告制度，提高招投标活动透明度
为保证投标人及时、便捷地获取招标信息，依法必须招标的工程建设项目的招标公告，必须严格按照《招标投标法》规定在国家或省、自治区、直辖市人民政府指定的媒介发布，在招标人自愿的前提下，可以同时在其他媒介发布。任何单位和个人不得违法指定或者限制招标公告的发布地点和发布范围。除国家另有规定外，在指定媒介发布依法必须招标项目的招标公告，不得收取费用。对非法干预招标公告发布活动的，依法追究领导和直接责任人责任。
加快招投标信息公开的步伐，提高政府监管和公共服务能力。要公布招标事项核准、招标公告、中标候选人、中标结果、招标代理机构代理活动等信息，及时公告对违规招投标行为的处理结果、招投标活动当事人不良行为记录等相关信息，以利于社会监督。
四、完善专家评审制度，提高评标活动公正性
加强对评标专家和评标活动的管理和监督，保证招投标活动的客观公正。为切实保证评标专家独立、公正地履行职责，要逐步对现有分散的部门专家库进行整合，吸纳一定比例的跨部门、跨地区的专家组建评标专家库，专家的抽取和管理按照《招标投标法》执行。
建立健全评标专家管理制度，严格评标专家资格认定，加强对评标专家的培训、考核、评价和档案管理，根据实际需要和专家考核情况及时对评标专家进行更换或者补充，实行评标专家的动态管理。严格执行回避制度，项目主管部门和行政监督部门的工作人员，不得作为专家和评标委员会成员参与评标。严明评标纪律，对评标专家在评标活动中的违法违规．行为，要严肃查处，视情节依法给予警告、没收收受的财物、罚款等处罚；情节严重的，取消其评标委员会成员资格，并不得参加任何依法必须进行招标项目的评标；同时建议主管单位给予相应的政纪处分，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。
五、规范代理行为，建立招投标行业自律机制
依法整顿和规范招标代理活动。招标代理机构必须与行政主管部门脱钩，并不得存在任何隶属关系或者其他利益关系。凡违反《招标投标法》和《行政许可法》规定设立和认定招标代理机构资格的行为，一律无效。建立健全招标代理市场准入和退出制度。招标代理机构应当依法经营，平等竞争，对严重违法违规的招标代理机构，要取消招标代理资格。招标代理机构可以依法跨区域开展业务，任何地方和部门均不得以登记备案等方式变相加以限制。
建立和完善招投标行业自律机制，推动组建跨行业、跨地区的招标投标协会。由协会制定行业技术规范和行为准则，通过行业自律，维护招投标活动的秩序。
六、积极引入竞争，进一步拓宽招投标领域
按照深化投资体制改革的要求，逐步探索通过招投标引入竞争机制，改进项目的建设和管理。对经营性的、有合理回报和一定投资回收能力的公益事业、公共基础设施项目建设，以及具有垄断性的项目，可逐步推行项目法人招标制。进一步探索采用招标等竞争性方式选择工程咨询、招标代理等投资服务中介机构的办法。对政府投资的公益项目，可以通过招标选择项目管理单位对项目建设进行专业化管理。
大力推行和规范政府采购、科研课题、特许经营权、土地使用权出让、药品采购、物业管理等领域的招投标活动。
七、依法实施管理，完善招投标行政监督机制
有关行政监督部门应当严格按照《招标投标法》和国务院规定的职责分工，各司其职，密切配合，加强管理，改进招投标行政监督工作。
发展改革委要加强对招投标工作的指导和协调，加强对重大建设项目建设过程中工程招投标的监督检查和工业项目招投标活动的监督执法。水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设、商务部门，应当依照有关法律、法规，加强对相关领域招投标过程中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视和排斥投标等违法活动的监督执法。加大对转包、违法分包行为的查处力度，对将中标项目全部转让、分别转让，或者违法将中标项目的部分主体、关键性工作层层分包，以及挂靠有资质或高资质单位并以其名义投标，或者从其他单位租借资质证书等行为，有关行政监督部门必须依法给予罚款、没收违法所得、责令停业整顿等处罚，情节严重的，由工商行政管理机关吊销其营业执照。同时，对接受转包、违法分包的单位，要及时清退。
有关行政监督部门不得违反法律法规设立审批、核准、登记等涉及招投标的行政许可事项；已经设定的一律予以取消。加快职能转变，改变重事前审批、轻事后监管的倾向，加强对招投标全过程的监督执法。项目审批部门对不依照核准事项进行招标的行为，要及时依法实施处罚。建立和完善公正、高效的招投标投诉处理机制，及时受理投诉并查处违法行为。任何政府部门和个人，特别是各级领导干部，不得以权谋私，采取暗示、授意、打招呼、递条子、指定、强令等方式，干预和插手具体的招投标活动。各级行政监察部门要加强对招投标执法活动的监督，严厉查处招投标活动中的腐败和不正之风。地方各级人民政府应当依据《行政许可法》的要求，规范招投标行政监督部门的工作，加强招投标监督管理队伍建设，提高依法行政水平。
各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各有关部门要加强对招投标工作的领导，及时总结经验，不断完善政策，协调、处理好招投标工作中的新矛盾、新问题。
中华人民共和国国务院办公厅
二00四年七月十二日
附件2：
关于改进公路工程施工招标评标办法的指导意见
《公路工程国内招标文件范本》（2003年版）自实施以来，对指导和规范施工招标评标工作起到了重要作用，但也存在一些问题。为进一步完善评标办法，经广泛调研，并征求有关方面的意见，借鉴各地一些好的经验和做法，现提出以下四种评标办法。请各地根据招标项目的具体情况，选择合适的评标办法，并可根据在工作中的实际情况，及时总结经验教训，提出意见，报部公路司研究修正。
一、合理低价法
（一）方法简介
评标委员会对通过初步评审和详细评审的投标文件，按其投标价得分由高到低的顺序，依次推荐前3名投标人为中标候选人（当投标价得分相等时，以投标价较低者优先）。在评标时，一般按照投标价得分由高到低的顺序，对投标文件进行初步评审和详细评审，对存在重大偏差的投标文件按废标处理。对施工组织设计、投标人的财务能力、技术能力、业绩及信誉不再进行评分。
为防止哄抬标价，招标人可以设定投标控制价上限，由招标人自行编制或委托有资质单位编制，并在开标前公布。投标价超出招标人控制价上限的，视为超出招标人的支付能力，作废标处理。
在开标现场，宣读完投标人的投标价后，应当场计算评标基准价。评标基准价的计算一般有两种方式，一是采用所有被宣读的投标价的平均值（或去掉一个最低值和一个最高值后的算术平均值），并对所有不高于平均值的投标人的投标报价进行二次平均，作为评标基准价；二是计算所有被宣读的投标价的平均值（或去掉一个最低值和一个最高值后，取算术平均值），将该平均值下降若干百分点（现场随机确定）作为评标基准价。评标基准价在整个评标期间保持不变，不随通过初步评审和详细评审的投标人的数量发生变化。
投标人的投标价等于评标基准价者得满分，高于或低于评标基准价者按一定比例扣分，高于评标基准价的扣分幅度应比低于评标基准价的扣分幅度大。
评标基准价的计算方法和评分方法应在招标文件中载明。
（二）适用范围
除技术特别复杂的特大桥和长大隧道工程外，采用合理低价法进行评标。
（三）应注意的问题
招标人在出售招标文件时，应同时提供“工程量清单的数据应用软件盘”，“工程量清单的数据应用软件盘”中的格式、工程数量及运算定义等应保证投标人无法修改。投标人只需填写各细目单价或总额价，即可自动生成投标价，评标阶段无需进行算术性复核。
二、最低评标价法
（一）方法简介
评标委员会按评标价由低到高顺序对投标文件进行初步评审和详细评审，推荐通过初步评审和详细评审且评标价最低的前三个投标人为中标候选人。若评标委员会发现投标人的评标价或主要单项工程报价明显低于其他投标人报价或者在设有标底时明显低于标底（一般为15%以下）时，应要求该投标人做出书面说明并提供相关证明材料。如果投标人不能提供相关证明材料证明该报价能够按招标文件规定的质量标准和工期完成招标工程，评标委员会应当认定该投标人以低于成本价竞标，作废标处理。
如果投标人提供了证明材料，评标委员会也没有充分的证据证明投标人低于成本价竞标，为减少招标人风险，招标人有权要求投标人增加履约保证金。一般在确定中标候选人之前，要求投标人作出书面承诺，在收到中标通知书14天内，按照招标文件规定的额度和方式提交履约担保。履约担保增加幅度建议如下：
1、当(A-B)/A≤15%时，履约担保为10%合同价的银行保函。
2、当15%＜(A- B)/A≤20%时，履约担保为10%合同价的银行保函加5%合同价的银行汇票。
3、当20%＜(A-B)/A≤25%时，履约担保为10%合同价的银行保函加10%合同价的银行汇票。
4、当25%＜(A-B)/A时，履约担保为10%合同价的银行保函加15%合同价的银行汇票。
其中：B为中标候选人的评标价；A为招标人标底或所有投标人评标价的平均值。
若投标人未作出书面承诺或虽承诺但未按规定的时间和额度提交履约担保，招标人可取消其中标资格或宣布其中标无效，并没收其投标担保。
（二）适用范围
使用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款的项目和工程规模较小、技术含量较低的工程采用最低评标价法进行评标。
（三）应注意的问题
为防止投标人以低于成本价抢标，并减少由于低价中标带来的实施阶段的问题，建议招标人设立标底，严格控制低价抢标行为，标底应在开标时公布；在签定合同时要特别明确施工人员、设备的进场要求、工程进度要求，以及违约责任和处理措施。
三、综合评估法
（一）方法简介
评标委员会对所有通过初步评审和详细评审的投标文件的评标价、财务能力、技术能力、管理水平以及业绩与信誉进行综合评分，按综合评分由高到低排序，推荐综合评分得分最高的三个投标人为中标候选人。
根据招标项目的不同特点，可采用有标底招标和无标底招标两种形式：
1、有标底方式。标底应在开标时公布，在评标过程中仅作为参考，不能作为决定废标的直接依据。评标价得分计算方法如下：
计算所有通过初步评审和详细评审的投标文件的评标价的平均值，将标底同评标价的平均值进行复合，得到复合标底；将复合标底下降若干百分点（现场随机确定）作为评标基准价，投标人的评标价等于评标基准价得满分，高于或低于评标基准价按不同比例扣分。
2、无标底方式。评标价得分计算方法如下：
计算所有通过初步评审和详细评审的投标文件的评标价的平均值，将该平均值下降若干百分点（现场随机确定）作为评标基准价，投标人的评标价等于评标基准价得满分，高于或低于评标基准价按不同比例扣分。
高于评标基准价者扣分幅度应比低于评标基准价者的扣分幅度大，具体比例应在招标文件中规定。
（二）适用范围
本办法仅适用于技术特别复杂的特大桥梁和长大隧道工程。
（三）应注意的问题
为控制投标报价，建议招标人设立标底，或设定投标控制价上限。设立标底的，中标人应采取有效措施，确保开标前的标底保密。
四、双信封评标法
（一）方法简介
要求投标人将投标报价和工程量清单单独密封在一个报价信封中，其它商务和技术文件密封在另外一个信封中。在开标前，两个信封同时提交给招标人。评标程序如下：
1、第一次开标时，招标人首先打开商务和技术文件信封，报价信封交监督机关或公证机关密封保存。
2、评标委员会对商务和技术文件进行初步评审和详细评审：
(1) 若采用合理低标价法或最低评标价法，评标委员会应确定通过和未通过商务和技术评审的投标人名单。
(2) 若采用综合评估法，评标委员会应确定通过和未通过商务和技术评审的投标人名单，并对这些投标文件的技术部分进行打分。
3、招标人向所有投标人发出通知，通知中写明第二次开标的时间和地点。招标人将在开标会上首先宣布通过商务和技术评审的名单并宣读其报价信封。对于未通过商务和技术评审的投标人，其报价信封将不予开封，当场退还给投标人。
4、第二次开标后，评标委员会按照招标文件规定的评标办法进行评标，推荐中标候选人。
（二）适用范围
适合规模较大、技术比较复杂或特别复杂的工程，但应按照本指导意见和项目的不同特点，采用合理低价法、最低评标价法或综合评估法。
（三）应注意的问题
采用本办法评标程序比较复杂、时间较长，但可以消除技术部分和投标报价的相互影响，更显公平。特别注意技术评标期间的信息保密和报价信封的保管工作。
